II SA 3527/03

II SA 3527/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Olga Żurawska-Matusiak
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant: Apl. prok. Maciej Nowicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2004 r., sprawy ze skargi Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (dalej także: KNUiFE lub Komisja) – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz.U. z 1997 r. Nr 139, poz. 934 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego P. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: PTE P. S.A.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji KNUiFE z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r.
Z akt sprawy wynika, iż w dniach od [...] czerwca do dnia [...] lipca 2002 r. pracownicy Urzędu Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych przeprowadzili kontrolę w zakresie bieżącej działalności PTE P. S.A. oraz Otwartego Funduszu Emerytalnego P. "[...]" (dalej także: Fundusz lub OFE P. "[...]"). W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż w okresie od [...] listopada 2001 r. do [...] czerwca 2002 r. zostało zwartych [...] umów o członkostwo w OFE P. "[...]". Z ustaleń kontrolnych wynikało jednoznacznie, iż na [...] umów o członkostwo w OFE P. "[...]" zawartych w w/w okresie [...] umów zostało zgłoszonych po upływie terminu wskazanego w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie trybu i terminu powiadamiania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez otwarty fundusz emerytalny o zawarciu umowy z członkiem oraz dokonywania wypłaty transferowej (Dz.U. z 2000 r. Nr 13, poz. 157 ze zm.). Opóźnienie w zgłoszeniu przedmiotowych umów do ZUS wyniosło – według KNUiFE – od [...] do [...] dni roboczych, przy czym średnia długość opóźnienia wyniosła [...] dnia. Kontrolujący pracownicy Urzędu KNUiFE ustalili ponadto, iż w okresie od początku działalności Funduszu do dnia [...] czerwca 2002 r. po upływie [...] dni zostało zgłoszonych do ZUS [...] umów o członkostwo w OFE P. "[...]", przy czym średni termin opóźnienia dla tej grupy osób wynosił [...] dni. W trakcie przedmiotowej kontroli pracownicy organu ustalili również, iż w razie stwierdzenia - w trakcie badania wprowadzania danych osób zawierających umowy o członkostwo w Funduszu do rejestru członków OFE oraz przekazywania tych danych do ZUS, że dane członka wykazane w deklaracji umowy o członkostwo są błędne lub wykazują braki, Fundusz wystosowuje do członka tzw. Formularz Korekty Błędów. Po otrzymaniu poprawnie wypełnionego formularza PTE P. S.A. wprowadza otrzymane dane do rejestru członków OFE P. "[...]", jednakże jako data zawarcia umowy zarówno w rejestrze członków OFE, jak i w zgłoszeniu umowy do Centralnego Rejestru Członków OFE jest wykazywana nie data podpisania umowy, ale późniejsza data wypełnienia Formularza Korekty Błędów. W świetle ustaleń kontrolnych łączna liczba osób, dla których zarówno w rejestrze członków Funduszu, jak i w Centralnym Rejestrze Członków OFE jako data zawarcia umowy o członkostwo w OFE P. "[...]" w rzeczywistości została wykazana data z w/w formularza - wynosi [...] osoby. W oparciu o powyższe ustalono ponadto, iż konsekwencją wykazywania w rejestrze członków OFE P. "[...]" jako daty uzyskania członkostwa nie daty zawarcia umowy o członkostwo w Funduszu, lecz daty wypełnienia Formularza Korekty Błędów było zawyżanie opłat z tytułu uczestnictwa w Funduszu. Kontrolujący stwierdzili, iż zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu OFE P. "[...]", Fundusz jest uprawniony do pobierania opłaty manipulacyjnej w wysokości [...]% kwoty każdej składki wpłaconej przez członka Funduszu w okresie pierwszych dwóch lat od uzyskania członkostwa w Funduszu, [...]% kwoty składki wpłaconej przez członka Funduszu w okresie od początku trzeciego roku do końca 15 roku od daty uzyskania członkostwa w Funduszu, [...]% kwoty od każdej składki wpłaconej przez członka Funduszu w okresie od początku szesnastego roku uzyskania członkostwa w Funduszu. Organ stwierdził, iż w wyniku naliczania tzw. stażu członkowskiego uprawniającego do niższej opłaty od składki nie od daty zawarcia umowy o członkostwo w OFE P. "[...]", ale od daty sporządzenia Formularza Korekty Błędów, Fundusz zawyżył pobraną opłatę od składki o łączną kwotę [...] zł.
W związku ze stwierdzeniem powyższych nieprawidłowości w działalności kontrolowanego podmiotu Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych – działając na podstawie art. 204 ust. 7 zdanie 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych – wydała w dniu [...] czerwca 2003 r. decyzję Nr [...] o nałożeniu na PTE P. S.A. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu organ uznał, iż w następstwie poczynionych ustaleń kontrolnych należy przyjąć, że działanie OFE P. "[...]" doprowadziło do rażącego naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie trybu i terminu powiadamiania ZUS przez otwarty fundusz emerytalny o zawarciu umowy z członkiem oraz dokonywania wypłaty transferowej oraz rażącego naruszenia § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu Funduszu w zw. z art. 81 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Organ kwalifikując stan faktyczny stwierdzony w toku kontroli jako prowadzenie działalności z rażącym naruszeniem prawa uwzględnił oczywisty charakter tego naruszenia, jak również jego rozmiar ilościowy. Organ uznał, iż rażące naruszenie przepisu § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia polegało na niedochowaniu terminu dla powiadamiania ZUS dla wyjątkowo wysokiego odsetka wszystkich badanych umów o członkostwo w OFE P. "[...]". Organ stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy uprawniał do twierdzenia, że dotyczyło to [...]% umów o członkostwo dla grupy umów zwartych w okresie od [...] listopada 2001 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. W ocenie organu opóźnienie powyżej [...] dni w zgłoszeniu umowy do ZUS jest opóźnieniem na tyle rażącym, że przy jego wystąpieniu powstaje zagrożenie interesu członków, których składki nie są odprowadzane za okres opóźnienia. Komisja uznała również, iż skutkiem opóźnień jest nieprzekazywanie do Funduszu przez ZUS składek dla osób urodzonych pomiędzy 1949 r. a 1968 r. za okres od dnia zawarcia umowy o członkostwo w Funduszu do dnia zgłoszenia umowy do ZUS. KNUiFE zakwestionowała ponadto sposób naliczania rekompensat z tytułu opóźnień w zgłaszaniu umów do ZUS. Zdaniem organu nadzoru stosowana przez PTE P. S.A. metoda naliczania rekompensat nie uwzględnia prawdziwej wartości szkody poniesionej przez członków, nie jest stosowana wobec zdecydowanej większości członków, którym powinna być przekazywana rekompensata, a praktyka wypłaty dotychczasowych rekompensat prowadzona jest z naruszeniem interesu członków. Komisja za rażącą nieprawidłowość uznała ponadto zawyżanie opłat z tytułu uczestnictwa w Funduszu o łączną kwotę [...] zł.
W dniu [...] lipca 2003 r. skarżąca spółka PTE P. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją KNUiFE, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 81 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 czerwca 1998 r. w sprawie sposobu i trybu zawarcia umowy, na podstawie której następuje uzyskanie członkostwa w otwartym funduszu emerytalnym, sposobu i terminu składania oświadczeń o małżeńskich stosunkach majątkowych członka otwartego funduszu emerytalnego oraz zawiadamiania otwartego funduszu emerytalnego o każdorazowej zmianie w stosunku do treści takiego oświadczenia, obejmującej środki zgromadzone na rachunku członka (Dz.U. z 1998 r. Nr 84, poz. 534) oraz przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie trybu i terminu powiadamiania ZUS przez otwarty fundusz emerytalny o zawarciu umowy z członkiem oraz dokonywania wypłaty transferowej, jak również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 204 ust. 7 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych w zw. z art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu PTE P. S.A. podniosło, iż konsekwencje opóźnień w zgłoszeniu umów do ZUS były inne, niż wskazał organ nadzoru. Skarżący podniósł, iż ustalona przez organ nadzoru liczba [...] osób zgłoszonych do ZUS po upływie [...] dnia od dnia zawarcia umowy o członkostwo, stanowi jedynie [...]% wszystkich umów zgłoszonych do ZUS do dnia [...] czerwca 2002 r., i z tej przyczyny przedmiotowa nieprawidłowość – ze względu na skalę zjawiska – nie może uchodzić za rażącą. PTE P. S.A. nie zgodziło się ponadto z kwestionowaniem przez KNUiFE zasad naliczania rekompensat z tytułu opóźnień w zgłaszaniu umów o członkostwo do ZUS, podnosząc jednocześnie, iż naliczanie rekompensat było przedmiotem uzgodnień z Urzędem KNUiFE, który zaakceptował przedłożony sposób naliczania rekompensat. Skarżąca spółka uznała również, iż PTE P. S.A. nie dopuściło się rażącego naruszenia § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu Funduszu w zw. z art. 81 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Strona skarżąca podniosła, iż jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli przez organu nadzoru PTE P. S.A. wystąpiło w dniu [...] czerwca 2002 r. do ZUS o dokonanie korekty daty zawarcia umowy członków Funduszu. W odpowiedzi ZUS poinformował, iż KSI ZUS nie ma technicznej możliwości przeprowadzenia tego typu operacji. Zdaniem strony skarżącej stwierdzone w toku kontroli przypadki naruszenia przepisów prawa nie mogą w związku tym zostać zakwalifikowane jako rażące nieprawidłowości, których wystąpienie uprawnia organ nadzoru do zastosowania sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 204 ust. 7 zdanie 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. PTE P. S.A. podniosło również, że organ wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł po upływie niemal roku od zakończenia kontroli. Zdaniem strony skarżącej niezałatwienie sprawy w terminach określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i niepowiadomienie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a., jest bezczynnością organu. Ponadto wysokość kary administracyjnej nie pozostaje – zdaniem strony skarżącej – w proporcji do rodzaju oraz wagi stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 202 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych – utrzymała w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. w całości, podtrzymując w uzasadnieniu decyzji swe dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. W uzasadnieniu Komisja podniosła, iż waga i funkcja przepisów prawnych ustanowionych dla prawidłowego funkcjonowania kapitałowego systemu emerytalnego, a naruszonych poprzez działania i zaniechania Funduszu, czas trwania bezprawności, oraz skala i ich rozmiar ilościowy uzasadniają utrzymanie kary administracyjnej w wysokości [...] złotych. Zdaniem KNUiFE rażące nieprawidłowości wykazane w działalności kontrolowanego podmiotu godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest bezpieczeństwo środków zgromadzonych w OFE P. "[...]", zaś w następstwie bezprawnych działań strony skarżącej doszło do bezprawnego uszczuplenia tych środków. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie doszło do szczególnego naruszenia interesu członków Funduszu, co stało się poprzez naruszenie podstawowych, prawem przewidzianych obowiązków stanowiących gwarancję prawidłowego funkcjonowania funduszu emerytalnego.
W dniu [...] września 2003 r. PTE P. S.A. zaskarżyło w/w decyzję KNUiFE do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji z dnia [...] czerwca 2003 r., jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 81 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 czerwca 1998 r. oraz art. 202 ust. 4 w/w ustawy i przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r., jak również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 204 ust. 7 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych w zw. z art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe argumenty zawarte w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. PTE P. S.A. uznało, iż nie można zgodzić się z KNUiFE, że stwierdzone naruszenia stanowią rażące naruszenie prawa, kwalifikujące do nałożenia kary w trybie art. 204 ust. 7 zd. 2 cyt. ustawy. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru wydając obie zaskarżone decyzje nie wziął pod uwagę faktu, iż PTE P. S.A. – mając na uwadze interesy członków oraz dostrzegając możliwość nie otrzymania przez członków wszystkich należnych im składek - uregulowało wypłacanie rekompensat dla członków OFE P. "[...]", których umowy zostały zgłoszone z opóźnieniem i którzy ponieśli z tego tytułu szkodę. Zdaniem skarżącej spółki organ nadzoru, ustalając wysokość nałożonej kary pieniężnej, nie uwzględnił rodzaju i wagi stwierdzonych nieprawidłowości, a tym samym naruszył dyspozycję przepisu art. 202 ust. 4 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.
W odpowiedzi na skargę KNUiFE wniosła o jej oddalenie. Komisja podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem KNUiFE przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r. w swym odbiorze nie niesie ze sobą jakichkolwiek wątpliwości, zaś jego stosowanie nie wymusza dokonania złożonych zabiegów interpretacyjnych. W przypadku tym samo zestawienie działania Funduszu (zaniechania) z brzmieniem przepisu pozwala uznać, iż naruszenie to ma charakter oczywisty, zaś dysonans istniejący pomiędzy normą prawną a faktycznym zachowaniem kontrolowanego podmiotu jest łatwo dostrzegalny. Zdaniem KNUiFE za uznaniem za rażące naruszenia § 5 cyt. rozporządzenia przemawiają ponadto inne okoliczności. Organ nadzoru, powołując się na postanowienia przepisu art. 111 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 135 ust. 3 i art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych - stwierdził, iż uczestnictwo w kapitałowym systemie ubezpieczeń emerytalnych oraz wynikające z tego prawa i obowiązki członkowskie związane są immanentnie z faktem przekazania przez ZUS składki do otwartego funduszu emerytalnego. Należy zatem uznać, iż jakiekolwiek opóźnienia w przekazaniu przez Fundusz do ZUS informacji o nowych członkach skutkuje powstaniem określonych negatywnych konsekwencji finansowych dla członków OFE P. "[...]", których te opóźnienia dotyczą, a którzy przez to nie mogą być beneficjantem działania funduszu emerytalnego. Komisja uznała ponadto, iż stan, w którym rejestr członków Funduszu zawiera wskazanie daty uzyskania członkostwa w Funduszu w oparciu o odmienne reguły, niż wynikające z art. 81 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, winien być określony jako oczywista nieprawidłowość, a tym samym rażąca. Fundusz nie może bowiem – zdaniem KNUiFE – wbrew woli ustawodawcy wykazywać w rejestrze członków innej daty zawarcia umowy, niż ta, która jest wykazana w deklaracji umowy o członkostwo w OFE P. "[...]". Ponadto wykazywanie innej daty uzyskania członkostwa w Funduszu, niż wynikałoby to z przepisów prawa, pociąga za sobą określone negatywne następstwa dla praw członków Funduszu, albowiem konsekwencją było pobieranie zawyżonej opłaty, o której mowa w art. 134 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Organ utrzymał swe dotychczasowe stanowisko i znał również, że Fundusz dopuścił się rażącego naruszenia § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu Funduszu w zw. z art. 81 ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 204 ust. 7 zdanie 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, Komisja podniosła, iż wyraz "bezpośrednio" użyty w tym przepisie, winien być interpretowany w związku z brzmieniem przepisu art. 204 ust. 6 ustawy, a tym samym jako wskazanie trybu działania organu nadzoru w przypadku stwierdzenia w toku kontroli rażących nieprawidłowości. Słowo "bezpośrednio" w art. 204 ust. 7 zd. 2 w/w aktu normatywnego– w ocenie Komisji – oznacza wskazanie uprawnienia organu nadzoru do nałożenia kary administracyjnej na podmiot kontrolowany bez konieczności kierowania do tego podmiotu powiadomienia na podstawie art. 204 ust. 6 ustawy, a następnie odczekania odpowiedniego czasu, by stwierdzić, czy powiadomienie zostało wykonane, czy też nie. Zdaniem organu powyższa interpretacja zgodna jest w poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt II SA 1586/99. Organ podtrzymał ponadto swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie zasadności zastosowania kary pieniężnej w wysokości [...]zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżąca spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] września 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż analizowana pod tym kątem skarga spółki Powszechne Towarzystwo Emerytalne P. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja KNUiFE z dnia [...] czerwca 2003 r., nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu wydając przedmiotową decyzję Nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzję Nr [...], organ administracji nie dopuścił się zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, w tym w szczególności przepisu art. 81, art. 202 ust. 4 i art. 204 ust. 7 tej ustawy, jak również normy prawa wskazanej w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie trybu i terminu powiadamiania ZUS przez otwarty fundusz emerytalny o zawarciu umowy z członkiem oraz dokonywania wypłaty transferowej, a ponadto przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wymierzając skarżącemu PTE P. S.A. karę pieniężną w wysokości [...] złotych działała w oparciu o przepis art. 204 ust. 7 zdanie 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, organ nadzoru może nałożyć karę pieniężną bezpośrednio po ich stwierdzeniu. Ustalając z kolei wysokość nałożonej kary pieniężnej organ administracji zobowiązany był – według przepisu art. 202 ust. 4 cyt. ustawy – uwzględnić rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości.
Zadaniem Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, jako organu nadzoru, jest ochrona interesów członków funduszy emerytalnych. Powyższe zadanie organ ten realizuje poprzez sprawowanie nadzoru nad działalnością funduszy (art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w/w ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r.).
W ramach swych ustawowych kompetencji nadzorczych KNUiFE ma zawsze obowiązek podjęcia działań ukierunkowanych na wyeliminowanie nieprawidłowości stwierdzonych w działalności otwartego funduszu emerytalnego zarządzanego przez powszechne towarzystwo emerytalne, niezależnie od tego, czy owe nieprawidłowości mają charakter rażących, czy też nie. Przez wspomniane nieprawidłowości, stanowiące przesłankę ukarania powszechnego towarzystwa emerytalnego karą pieniężną, należy rozumieć przede wszystkim wszelkie przejawy naruszenia prawa albo statutu otwartego funduszu emerytalnego. Działania KNUiFE, podejmowane w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w działalności powszechnego towarzystwa emerytalnego, mogą być połączone z nałożeniem na towarzystwo emerytalne kary pieniężnej, o której mowa w art. 204 ust. 7 ustawy. W zależności od charakteru tych nieprawidłowości kara pieniężna może być nałożona po bezskutecznym upływie okresu wyznaczonego do ich usunięcia (art. 204 ust. 7 zd. pierwsze ustawy) albo niezależnie od wyznaczenia takiego terminu – bezpośrednio po ujawnieniu nieprawidłowości (art. 204 ust. 7 zd. drugie). Możliwość wyznaczenia powszechnemu towarzystwu emerytalnemu terminu do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w jego działalności, z zagrożeniem nałożenia kary pieniężnej na wypadek niezastosowania się do tego wezwania, została ograniczona do usunięcia nieprawidłowości, które nie mają charakteru rażących. Natomiast w razie rażącego charakteru tych nieprawidłowości, zobowiązując powszechne towarzystwo emerytalne do ich usunięcia, Komisja może jednocześnie nałożyć na nie karę pieniężną. Przesłanką do nałożenia tej kary jest już sam fakt zaistnienia w działalności powszechnego towarzystwa emerytalnego rażących nieprawidłowości. Na istnienie tej kary obojętna jest okoliczność usunięcia tych rażących nieprawidłowości w terminie wyznaczonym przez KNUiFE. W obu przedstawionych przypadkach, nakładając w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości do [...] zł, Komisja bierze pod uwagę okoliczności, o których mowa w art. 202 ust. 4 przedmiotowej ustawy.
Wobec powyższego podstawowym – w ocenie Sądu - zagadnieniem podlegającym rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organ nadzoru prawidłowo zakwalifikował stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości w działaniu skarżącej spółki, jako rażące nieprawidłowości w rozumieniu w/w ust. 7 zdanie drugie art. 204 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.
W odniesieniu do kary pieniężnej, o której mowa w art. 204 ust. 7 zd. drugie cyt. ustawy, którą Komisja nałożyła na PTE P. S.A., wspomniany przepis nie precyzuje, ani też nie daje przesłanek dla oceny rażącego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, uzasadniających nałożenie kary pieniężnej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym względzie należy więc kierować się kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie sądowym, w świetle którego rażące naruszenie jest zawsze kwalifikowaną jego postacią (tak również /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2887/01). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prawa prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Niemniej z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, albowiem naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić. Również w powołanym wyżej wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2002 r., sąd ten uznał, że rażący charakter naruszeń prawa należy także wiązać z negatywnymi ich skutkami społeczno-gospodarczymi, niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Mając powyższe na uwadze - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - należy uznać, iż KNUiFE zasadnie przyjęła, że stwierdzone w toku kontroli nieprawidłości w funkcjonowaniu PTE P. S.A. miały charakter rażących naruszeń prawa.
Bezspornym jest, iż w wyniku działań skarżącej spółki doszło do naruszenia przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie trybu i terminu powiadamiania ZUS przez otwarty fundusz emerytalny o zawarciu umowy z członkiem oraz dokonywania wypłaty transferowej. Przepis ten stanowi, iż powiadomienie ZUS o nowych członkach otwartego funduszu emerytalnego jest przekazywane do ZUS nie później niż do godziny 14:00 szóstego dnia roboczego następującego pod dniu zawarcia umowy o członkostwo.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem KNUiFE, iż przepis § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów w swym odbiorze nie niesie ze sobą jakichkolwiek wątpliwości, zaś jego stosowanie nie wymusza dokonania złożonych zabiegów interpretacyjnych. W przypadku tym samo zestawienie działania PTE P. S.A. z brzmieniem przepisu § 5 ust. 1 pozwala uznać, iż naruszenie to ma charakter oczywisty. Zdaniem Sądu za uznaniem za rażące naruszenia § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia przemawiają ponadto inne okoliczności, w tym również fakt, iż - w świetle postanowień powołanych przez organ nadzoru przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych - uczestnictwo w kapitałowym systemie ubezpieczeń emerytalnych oraz wynikające z tego prawa i obowiązki członkowskie związane są immanentnie z faktem przekazania przez ZUS składki do otwartego funduszu emerytalnego. Należy zatem uznać, iż jakiekolwiek opóźnienia w przekazaniu przez PTE P. S.A. do ZUS informacji o nowych członkach OFE P. "[...]" skutkuje powstaniem określonych negatywnych konsekwencji finansowych dla członków Funduszu, których te opóźnienia dotyczą, a którzy przez to nie mogą być beneficjantem działania otwartego funduszu emerytalnego.
Podobnie, jeśli chodzi o stwierdzony w toku postępowania kontrolnego fakt nieprawidłowego rejestrowania członków Funduszu poprzez wskazanie daty uzyskania członkostwa w OFE P. "[...]" w oparciu o odmienne reguły, niż wynikające z art. 81 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, należy uznać za rażącą nieprawidłowość. Jak stanowi przepis art. 81 ust. 1 w/w ustawy uzyskanie członkostwa w otwartym funduszu emerytalnym następuje z chwilą zawarcia umowy z Funduszem. Zdaniem Sądu wykazywanie wbrew woli ustawodawcy innej daty zawarcia umowy, niż ta, która jest wskazana w deklaracji umowy o członkostwo w OFE P. "[...]" jest bezpodstawne. Ponadto wykazywanie innej daty uzyskania członkostwa w Funduszu, niż wynikałoby to z przepisów prawa, pociąga za sobą określone negatywne następstwa dla praw członków Funduszu, albowiem konsekwencją było pobieranie zawyżonej opłaty, o której mowa w art. 134 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Z tej przyczyny należy – w ocenie Sądu – przyjąć, iż organ nadzoru prawidłowo uznał, że PTE P. S.A. dopuściło się rażącego naruszenia § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu Funduszu w zw. z art. 81 przedmiotowej ustawy.
Zdaniem Sądu z uwagi na obiektywny, a więc niezależny od winy, charakter odpowiedzialności, jaką ponoszą powszechne towarzystwa emerytalne z tytułu naruszenia przepisów prawa regulujących funkcjonowanie funduszy emerytalnych, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są okoliczności, na które powołało się PTE P. S.A.
Fakt podjętych przez skarżącą spółkę czynności, mających niewątpliwie na celu wyeliminowanie niekorzystnych dla członków Funduszu konsekwencji nieprawidłowych działań PTE P. S.A., nie może wpłynąć na zakres odpowiedzialności administracyjno-karnej kontrolowanego podmiotu. Z tej przyczyny zarówno wprowadzony przez Zarząd PTE P. S.A. system wypłaty rekompensat dla członków OFE P. "[...]", jak również podjęcie przez skarżącą spółkę innych działań o charakterze prewencyjno-naprawczym, nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na kwalifikację prawną dostrzeżonych w toku kontroli naruszeń prawa. Również sama ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji usunięcia przez powszechne towarzystwo emerytalne rażących nieprawidłowości.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymierzając skarżącej spółce karę pieniężną na podstawie przepisu art. 204 ust. 7 zdanie drugie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych prawidłowo uwzględniła rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu waga i funkcja przepisów prawnych ustanowionych dla prawidłowego funkcjonowania kapitałowego systemu emerytalnego, które zostały naruszone w wyniku działań PTE P. S.A., czas trwania bezprawności, oraz ich skala i rozmiar (w kontrolowanych okresie czasu) uzasadniają nałożenie przez Komisję kary administracyjnej w wysokości [...] złotych. Zdaniem Sądu rażące nieprawidłowości wykazane w działalności kontrolowanego podmiotu godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest bezpieczeństwo środków zgromadzonych w OFE P. "[...]", zaś w następstwie niewłaściwych działań strony skarżącej doszło do bezprawnego uszczuplenia tych środków. W przedmiotowej sprawie doszło do szczególnego naruszenia interesu członków Funduszu, poprzez naruszenie podstawowych, prawem przewidzianych precyzyjnych obowiązków, stanowiących gwarancję prawidłowego funkcjonowania każdego otwartego funduszu emerytalnego.
Komisja, mając na uwadze wysoce restrykcyjny i niewątpliwie dotkliwy finansowo charakter nałożonej kary administracyjnej, przed zastosowaniem przedmiotowej sankcji dokładnie i precyzyjnie ustaliła zakres naruszeń, a następnie szczegółowo uzasadniła swą decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej tak, aby ukaranie nosiło znamiona czynności legalnej i praworządnej, opartej na dyspozycji przepisu art. 204 ust. 7 zd. 2 w zw. z art. 202 ust. 4 w/w ustawy i zgodnej z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa.
Wbrew stanowisku strony skarżącej należy - zdaniem Sądu - przyjąć, iż Komisja nie dopuściła się również naruszenia przepisu art. 204 ust. 7 zd. drugie w/w ustawy w zw. z art. 35 k.p.a. Komisja zasadnie uznała, iż sformułowanie "bezpośrednio" użyte w w/w przepisie, winno być interpretowane w związku z brzmieniem przepisu art. 204 ust. 6 ustawy, a tym samym jako wskazanie trybu działania organu nadzoru w przypadku stwierdzenia w toku kontroli rażących nieprawidłowości. Wyraz "bezpośrednio" w art. 204 ust. 7 zd. 2 w/w aktu normatywnego – w ocenie Sądu – oznacza wskazanie uprawnienia organu nadzoru do nałożenia kary administracyjnej na podmiot kontrolowany bez konieczności kierowania do tego podmiotu powiadomienia na podstawie art. 204 ust. 6 ustawy. Interpretacja przyjęta przez Komisję zgodna jest ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt II SA 1586/99, w którym NSA stwierdził, że rażące, kwalifikowane nieprawidłowości uzasadniają bezpośrednie ukaranie, czyli z pominięciem wezwania do ich usunięcia w wyznaczonym terminie.
Wymierzając karę administracyjną Komisja wskazała dostatecznie precyzyjnie, iż skarżąca spółka PTE P. S.A. niewywiązała się z obowiązków nałożonych przez przepisy regulujące funkcjonowanie systemu emerytalnego. Należy uznać, iż organ nadzoru prawidłowo przyjął, że doszło do sytuacji, o której mowa w art. 204 ust. 7 zdanie drugie cyt. ustawy z dnia 28 sierpnia 1997r.
W ocenie Sądu należy stwierdzić, iż Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., nie naruszyła przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, albowiem podjęła wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Organ nie dopuścił się tym samym obrazy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. Ponadto poprzez pełne – zdaniem Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne obu zaskarżonych decyzji organ nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który miałby istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.