II SA/Wa 1984/06

II SA/Wa 1984/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Trelka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Sygn. powiązane
I OSK 979/07 - Wyrok NSA z 2008-06-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości
Uzasadnienie
II SA/Wa 1984/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przeniósł st. kpt. E.G., z dniem 1 sierpnia 2006 r., ze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej (SGSP) do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. Podstawą tej decyzji był art. 37c ust. 2 oraz 37d ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667). Organ w uzasadnieniu powołał się na potrzeby służby, jako na powód podjętego rozstrzygnięcia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła jej brak uzasadnienia faktycznego. Podała, że rzeczywistym powodem decyzji był zamiar Komendanta Rektora SGSP zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków głównego księgowego. U podstaw tego zamiaru legł protokół Nr [...] Departamentu Kontroli Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) z kontroli racjonalności wydatkowania środków finansowych w SGSP. Decyzja z [...] lipca 2006 r. oparta została na decyzji Komendanta Rektora SGSP z [...] czerwca 2006 r. o zawieszeniu jej w pełnieniu obowiązków oraz opinii służbowej sporządzonej o skarżącej za okres od [...] do [...] 2006 r. Decyzja z [...] czerwca 2006 r. oraz powyższa opinia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i powinny być wyeliminowane z obrotu. Nie zgodziła się też z ustaleniami wskazanego wyżej protokołu pokontrolnego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2006 r. Organ odwoławczy podał, że stosunek służbowy strażaka cechuje się dyspozycyjnością i podporządkowaniem, może on być władczo kształtowany przez przełożonych. Organ odwoławczy wskazał, że Komendant Rektor Główny SGSP zwrócił się do Komendanta Głównego PSP z wnioskiem o przeniesienie skarżącej do innej jednostki organizacyjnej. Wniosek ten został uzasadniony nieodpowiednimi relacjami interpersonalnymi ze skarżącą, co wpływa na jakość wykonywanych zadań służbowych. Stanowisko zajmowane przez skarżącą zaliczane jest do stanowisk kierowniczych. Właściwi przełożeni dysponują więc prawem doboru najbliższych współpracowników. Uprawnienie to jest niekwestionowane i pozostawione ich uznaniu kształtowanemu potrzebami i dobrem służby. Organ odwoławczy te właśnie okoliczności uznał za potrzeby służby, dlatego nie zgodził się z zarzutem braku uzasadnienia faktycznego decyzji I instancji. Podniesiona w odwołaniu kwestia opinii służbowej jest natomiast przedmiotem odrębnego postępowania. Przedmiotem odrębnego wyjaśnienia jest też odpowiedź skarżącej na zarzuty zawarte pod jej adresem we wskazanym wyżej protokole pokontrolnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżąca zawarła pod jej adresem szereg zarzutów. Uznała, że decyzja ta rażąco narusza prawo materialne oraz art. 7, 10, 77, 80 i 107 Kpa. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, naruszył zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ odwoławczy nie uwzględnił też argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu od opinii służbowej oraz zawartych w jej stanowisku dotyczącym protokołu pokontrolnego MSWiA. Pominięto też decyzję z [...] czerwca 2006 r. o zawieszeniu skarżącej w pełnieniu obowiązków głównego księgowego SGSP. Podała też, że Minister pozbawił ją prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Ponowiła argument, że zarzuty skierowane wobec niej w protokole są nieprawdziwe i bezpodstawne. Podała, że Minister powołał się na wniosek Komendanta Rektora SGSP o jej przeniesienie, ale z tym wnioskiem nigdy nie została zapoznana. Nic nie wiadomo też skarżącej o złych relacjach interpersonalnych z przełożoną. Podała, że decyzja o jej przeniesieniu jest konsekwencją wydanej, w jej ocenie bezprawnie, decyzji o jej zawieszeniu. Wskutek braku rozpatrzenia przez Komendanta Głównego PSP odwołania od decyzji zawieszającej skarżącą w czynnościach wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu. W uzasadnieniu skargi zawarła też szereg zarzutów pod adresem opinii służbowej o niej sporządzonej przez Komendanta Rektora SGSP, którą bezprawnie utrzymał w mocy Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej opinią z dnia [...] 2006 r. Odniosła się też krytycznie do powołanego wyżej protokołu pokontrolnego MSWiA. Podnosiła, że nie miała nigdy możliwości dokładnego zapoznania się z tym protokołem, który został jej jedynie okazany. Postępowanie kontrolne MSWiA prowadzone było w ogóle z naruszeniem zasad Kpa. Decyzja z [...] lipca 2006 r. została wydana w oparciu o powyższą opinię służbową, a ta z kolei powołała się na poufny dokument firmy "M." Sp. z o.o., który nigdy nie został jej okazany. Wszystkie powyższe fakty zostały przez skarżącą podane w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2006 r., ale Minister ich nie uwzględnił. Zaprzeczyła istnieniu konfliktu interpersonalnego z przełożoną. Opisała też kilka zdarzeń z kontaktów z obecnym Rektorem SGSP z czasów, gdy Rektor była pracownikiem dydaktycznym tej Szkoły i podała, że te zdarzenia mogły być powodem "nagonki" na nią. W jej ocenie obecna Rektor nierzetelnie i niezgodnie z prawem wykonywała swoje obowiązki przed objęciem stanowiska Rektora w marcu 2006 r., działała na szkodę skarżącej. Skarżąca ujawniała te nieprawidłowości, nie godziła się na wykonywanie niezgodnych z prawem koncepcji Rektora, i dlatego w efekcie przeniesiono ją do Komendy Wojewódzkiej PSP w W. Podała też, że Rektor SGSP jest skarżącej niechętna i poszukiwała pretekstu do pozbawienia jej stanowiska. Skarżąca podkreśliła też swoją rzetelność i fachowość w wykonywaniu obowiązków kwestora SGSP. Skarżąca wniosła też o załączenie do akt sprawy ww. protokołu i innych dokumentów, na które powoływała się w swojej skardze. W konkluzji wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia i [...] lipca 2006 r., uchylenie opinii Komendanta Głównego PSP z [...] 2006 r. oraz poprzedzającej ją opinii Komendanta Rektora SGSP za okres [...] 2004 – [...] 2006 r., uchylenie "postanowienia" Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartego w powyżej wymienianym protokole, a zobowiązującego Komendanta Rektora SGSP do przeniesienia skarżącej do innej jednostki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie.
Swoją skargę skarżąca uzupełniła pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. Powtórzyła w nim, że nie została zapoznana z wnioskiem Komendanta Rektora o przeniesienie jej do innej jednostki organizacyjnej, a także z pismem Komendanta Głównego PSP do organu odwoławczego, w którym wnioskowano o utrzymanie w mocy decyzji z [...] lipca 2006 r. Z tymi dokumentami zapoznała się dopiero przeglądając akta w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Podniosła też, że organ nie załączył do jej odwołania od decyzji z [...] lipca 2006 r. integralnej części tego odwołania, tj. 128 stron dokumentów, na które się powoływała. Zawnioskowała też o dołączenie akt spraw II SAB/Wa 169/06 oraz II SA/Wa 2163/06. Powtórzyła, że nie została zapoznana z protokołem pokontrolnym MSWiA. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z Zarządzenia Komendanta Rektora Nr 8/06 z dnia 6 marca 2006 r. w sprawie centralnego rejestru umów. Ponownie opisała niezgodne z prawem – w jej ocenie – działania Komendanta Rektora SGSP. Podniosła też, że jej akta osobowe przesłane do Sądu są niekompletne. Nie ma w tych aktach opinii z [...] 2006 r. utrzymującej w mocy opinię służbową sporządzoną przez Rektora SGSP, a także opinii służbowej utrzymanej w mocy opinią z [...] 2006 r. oraz jej pisma z 30 maja 2006 r. w przedmiocie tej opinii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć w innym zakresie i z innych powodów, niż podane w jej treści.
Stosownie do art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zwanej dalej także "ustawą", strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Ustawa nie określa przy tym żadnych warunków owego przeniesienia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Tak sformułowany przepis pozwala uznać, w ocenie Sądu, iż przeniesienie strażaka do innej jednostki w tej samej miejscowości pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się może kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie akcentuje, że stosunek łączący strażaka z organem nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy on pracy, lecz służy. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Stąd zasadnie wskazuje organ odwoławczy, że w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w ramach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Temu uprawnieniu odpowiada przywołany wyżej art. 37c ust. 2 ustawy.
Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja podjęta w przedmiocie przeniesienia służbowego może być dowolna i arbitralna. Wobec braku kryteriów i przesłanek przeniesienia konieczne ramy postępowania w tej kwestii określa art. 7 Kpa. Otóż organ zobowiązany jest przy tego typu decyzjach uznaniowych respektować słuszny interes strony i załatwić sprawę w sposób dla niej korzystny, jeśli nie sprzeciwia się temu interes społeczny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, uzupełniając uzasadnienie decyzji z [...] lipca 2006 r., wskazał na fakt trudnych relacji interpersonalnych pomiędzy skarżącą, a Komendantem Rektorem SGSP. Skarżąca w swojej skardze zaprzeczyła co prawda istnieniu takich trudnych relacji, jednakże treść tej skargi, a także poszczególne dokumenty zgromadzone w aktach osobowych oraz aktach postępowania administracyjnego, stanowią w istocie potwierdzenie istnienia poważnego konfliktu we wzajemnych relacjach skarżącej i Komendanta Rektora. W tej sytuacji Sąd zmuszony był do oceny, czy ten konflikt oraz przypisane w opiniach służbowych dotyczących skarżącej jej braki w zakresie zarządzania zespołem, utrzymywania właściwych stosunków międzyludzkich, dyspozycyjności, zdyscyplinowania (opinia służbowa za okres [...] 2004 r. – [...] 2006 r., następnie utrzymana w mocy opinią z [...] 2006 r.) stanowić mogą uzasadniony dobrem służby powód jej przeniesienia. Rozstrzygając tę kwestię Sąd stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 80, poz. 562 ze zm.) zobowiązują do formułowania opinii o strażaku w oparciu o te właśnie, powyższe cechy i kryteria. Tak więc strażak podlega ocenie np. z uwagi na umiejętność pracy w zespole i niepowodowanie sytuacji konfliktowych (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia), a także dyspozycyjność (§ 4 ust. 1 pkt 10). Skarżąca, jak wynika ze sporządzonych o niej opinii, takich cech nie posiada. Konieczne jest przy tym wyraźne podkreślenie, że opinia o strażaku nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a niekwestionowanym i wyłącznym prawem organów Państwowej Straży Pożarnej jest określanie wartości strażaka w danej jednostce i na danym stanowisku służbowym. W tej sytuacji argumenty skarżącej zmierzające do zakwestionowania rzetelności tych opinii ocenić należy jako bezprzedmiotowe i bez znaczenia dla sprawy. Prawnie istotną kwestią jest negatywna ocena o niej jej przełożonych służbowych. Sąd uznał w tej sytuacji, że z istoty stosunku służbowego wynika uprawnienie przełożonych do przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy, gdyż przepis ten nie określa żadnych kryteriów takiego przeniesienia. Nie stanowi ono naruszenia art. 7 Kpa, gdyż odpowiada interesowi społecznemu wyznaczonemu przez istotną wartość dobra służby, efektywności Państwowej Straży Pożarnej i sprawności w realizacji jej zadań.
Jako bezprzedmiotowe należy też ocenić zgłaszane przez skarżącą wnioski dowodowe oraz wnioski procesowe w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego poszczególnych aktów podjętych w jej sprawie. Bez znaczenia dla sprawy był więc często przez nią wymieniany protokół pokontrolny. Na marginesie tylko warto zauważyć, że wyrażone w nim ewentualnie zalecenie przeniesienia skarżącej do innej jednostki organizacyjnej nie stanowiło żadnego "postanowienia", tak samo, jak cały ten protokół nie został wydany w ramach postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest też wydana w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzja o "zawieszeniu" skarżącej w czynnościach – kwestia ta, podobnie jak sprawa ze skargi na bezczynność Komendanta Głównego PSP, stanowi odrębne postępowanie, a wydane w tych sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają żadnego, prawnie istotnego związku z niniejszym postępowaniem. Także ewentualne braki w zakresie dokumentacji dotyczącej tych spraw nie zmieniają faktu, że dopuszczalnym powodem przeniesienia skarżącej do innej jednostki organizacyjnej w tej samej miejscowości jest stwierdzony w opinii o niej brak zdolności współpracy w zespole, brak dyspozycyjności oraz powodowanie sytuacji konfliktowych, co – raz jeszcze należy podkreślić – nie podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Skarżąca jest bowiem funkcjonariuszem, a nie pracownikiem.
Wobec powyższego wyjaśnienia wymaga przyczyna, dla której Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Otóż w decyzji z [...] lipca 2006 r. przeniesiono skarżącą do innej jednostki z dniem 1 sierpnia 2006 r. Decyzja odwoławcza pochodzi natomiast z dnia [...] sierpnia 2006 r., a skarżąca otrzymała ją dopiero w dniu 2 września 2006 r. W decyzji odwoławczej nie zmieniono przy tym daty przeniesienia skarżącej do innej jednostki. Tymczasem, jak stanowi art. 110 Kpa, organ związany jest decyzją z chwilą jej doręczenia. Z tą chwilą rozpoczyna ona swój byt prawny. Także dla adresata miarodajny jest moment jej doręczenia, gdyż z tą chwilą decyzja wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki (postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. I SA 1509/98, LEX Nr 48728). Doręczenie skarżącej zaskarżonej decyzji dopiero w dniu 2 września 2006 r. w sytuacji, gdy określenie w niej obowiązków nastąpiło z datą wcześniejszą, sprawiło, że przez ponad miesiąc sytuacja skarżącej była niejasna, a obowiązki w niej określone faktycznie niewykonalne. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem organu, iż nie jest to rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ale powyższe stanowi tak istotne uchybienie procesowe, że Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie.
W dalszym postępowaniu konieczne więc będzie ewentualne skorygowanie przez organ odwoławczy daty przeniesienia skarżącej do innej jednostki, tak, aby data ta przypadała po wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie poniosła żadnych kosztów postępowania (sprawa z jej skargi korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych) Sąd nie zasądził na jej rzecz takich kosztów.