II SA 3145/03

II SA 3145/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Bosakirska
Maria Jagielska /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Konrad Bonisławski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania statusu zakładu pracy chronionej. oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania spółki W. S.A. z siedzibą w J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówił przyznania skarżącej spółce statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej.
Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] marca 2003 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r., skarżąca spółka handlowa zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o nadanie z dniem [...] lutego 2002 r. statusu zakładu pracy chronionej. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, iż w okresie od dnia [...] lutego 2002 r., tj. od daty w której wygasł nadany w dniu [...] lutego 1999 r. status zakładu pracy chronionej, do dnia złożenia wniosku, spełniała wszystkie wymogi ustawowe do uzyskania przedmiotowego statusu, na dowód czego przesłała szereg stosownych dokumentów, w tym wykazy dotyczące przeciętnego stanu zatrudnienia w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i przeciętnych wskaźników za okres 14 miesięcy.
W związku z w/w wnioskiem Wojewoda [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję Nr [...], na podstawie której przyznał skarżącej spółce status zakładu pracy chronionej od dnia [...] kwietnia 2003 r., na okres jednego roku.
Od w/w decyzji Wojewody [...] skarżąca spółka odwołała się do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jego zdaniem niezrozumiałe jest przyznanie przedmiotowego statusu dopiero od dnia [...] kwietnia 2003 r. i to na okres 1 roku. Zdaniem skarżącej spółki dostatecznie wykazała ona w swym wniosku, iż spełniała wszelkie przesłanki do przyznania jej statusu zakładu pracy chronionej od dnia [...] lutego 2002 r. i tym samym zachowania ciągłości posiadania tego statusu. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż przepis art. 30 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.) nie określa, na jaki okres wojewoda przyznaje wnioskowany status zakładu pracy chronionej, z czego strona wywodzi, iż nie jest dopuszczalne przyznanie statusu na okres jednego rok.
W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącą spółkę akcyjną od w/w decyzji Wojewody - Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję Nr [...], na mocy której – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. i odmówił przyznania skarżącej spółce statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. W uzasadnieniu decyzji Minister – powołując się na postanowienia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. – uznał, iż zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu odwoławczego bezwzględnym warunkiem uzyskania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest spełnianie łącznie wszystkich warunków i obowiązków określonych w art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w tym warunku zobowiązującego pracodawcę do zatrudniania przez okres co najmniej 6 miesięcy nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Zdaniem Ministra dopiero po udokumentowaniu przez pracodawcę spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 28 ustawy, wojewoda wydaje decyzję przyznającą status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. Organ II instancji wskazał, iż nadesłane przez Wojewodę [...] akta sprawy, w szczególności informacje o stanie zatrudnienia za okres od lutego 2002 do marca 2003 r. wskazują, że zatrudnienie w tym okresie w skarżącej spółce kształtowało się na poziomie 20-23,85 etatów. W związku z tym Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że z przedłożonego przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej jednoznacznie wynika, iż skarżąca spółka na dzień złożenia wniosku, tj. [...] marca 2003 r., nie spełniała wymogu zatrudniania co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy. Z tej przyczyny organ odwoławczy stwierdził, iż brak było podstaw prawnych i faktycznych do przychylenia się do wniosku strony i przyznania jej statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. Ponadto organ II instancji uznał, iż Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 cyt. ustawy z 1997 r., albowiem przyznał on status zakładu pracy chronionej na okres 1 roku, pomimo, że przepis ten nie zawiera ograniczeń czasowych dotyczących okresu, na jaki przyznawany jest przedmiotowy status.
W dniu [...] sierpnia 2003 r. spółka W. S.A. z siedzibą w J. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż jedynie nieuzupełnienie liczby pracowników o 1,15 w przeliczeniu na pełne etaty, przy równoczesnym zachowaniu innych warunków, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej spółki przede wszystkim sama ustawa przewiduje w tym zakresie pewne modyfikacje – jeżeli chodzi np. o okres długości zatrudnienia, czy też procentowe wskaźniki zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Wojewoda w drodze własnej decyzji może uznać – zdaniem strony, iż niezachowanie warunków określonych w art. 28 cyt. ustawy nie rzutuje na przyznanie statusu zakładu pracy chronionej i może zwolnić zakład pracy na czas nie dłuższy, niż sześć miesięcy od spełnienia tychże warunków. Z tej przyczyny skarżący stwierdził, iż nie można uznać, że w przedmiotowym przypadku miało miejsce rażące naruszenie prawa – skoro sam ustawodawca pozostawia wojewodzie pewien margines decyzyjny odnośnie spełnienia warunków przewidzianych ustawą. Ponadto - zdaniem strony - organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na niekorzyść skarżącej spółki, na podstawie art. 139 in fine k.p.a., powołał się na całokształt okoliczności nie wskazując szczegółowo, w jaki sposób do rażącego naruszenia prawa doszło. W ocenie skarżącej spółki skorzystanie z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, gdyż przesłanki z art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Strona skarżąca stwierdziła ponadto, iż dopiero niespełnienie wszystkich wymogów określonych przepisem art. 28 przedmiotowej ustawy z 1997 r., obok obowiązku zatrudnienia 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, mogłoby ewentualnie prowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji na niekorzyść skarżącego jako rażąco naruszającej prawo.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podniósł dodatkowo, iż w odniesieniu do tych pracodawców, którzy wystąpili z wnioskiem po dniu [...] lutego 2003 r., zastosowanie ma przepis art. 28 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2003 r., nakładający m.in. obowiązek zatrudniania co najmniej 25 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79 ze zm.), tylko do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, zastosowanie mają przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych obowiązujące do dnia 31 stycznia 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej uznał ponadto, iż niezasadne są również argumenty strony skarżącej mówiące o wydaniu decyzji nie uwzględniającej interesu społecznego pracodawcy, albowiem żaden przepis ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. nie przewiduje możliwości – nawet z uwagi na ważny interes społeczny – przyznania przedmiotowego statusu pracodawcy niespełniającemu któregokolwiek z warunków określonych w art. 28 cyt. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż wojewoda może wydać decyzję uznaniową wskazaną w przepisie art. 30 ust. 2a, na którą powołuje się w swej skardze strona, jedynie w przypadku spełniania w chwili złożenia wniosku pozostałych warunków, o których mowa w art. 28 ustawy – a więc również zatrudnienia co najmniej 25 osób. Organ ponownie przypomniał również, iż w świetle przepisu art. 30 ust. 1 cyt. ustawy, decyzja przyznająca status zakładu pracy chronionej wydawana jest na czas nieokreślony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżąca spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] sierpnia 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki W. S.A. z siedzibą w J. podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], nie narusza prawa.
Przedmiotowa decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Decyzja ta w ocenie Sądu nie narusza również przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zakazu reformationis in peius wyrażonego w przepisie art. 139 k.p.a.
Zdaniem Sądu bezwzględnym warunkiem uzyskania przez stronę skarżącą statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej było spełnianie na dzień złożenia wniosku wszystkich łącznie warunków określonych w art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2003 r., w tym m.in. obowiązek zatrudniania co najmniej 25 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy.
Faktem bezspornym w niniejszej sprawie jest to, iż skarżąca spółka W. S.A. z siedzibą w J. złożyła wniosek o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej w dniu [...] marca 2003 r., a więc do rozpatrywanego przez organ I instancji wniosku zastosowanie miały przepisy cyt. ustawy w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79 ze zm.). Tylko bowiem do wniosków złożonych przed dniem 1 lutego 2003 r. i nierozpatrzonych do tego dnia zastosowanie miały przepisy dotychczasowe (vide: art. 13 ust. 1 w/w ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r.).
Z tej przyczyny należy - w ocenie Sądu – przychylić się do stanowiska organu odwoławczego i uznać, iż z przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że spółka W. S.A. na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień [...] marca 2003 r., nie spełniała wymogu zatrudniania co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy. Z tej przyczyny organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż brak było podstaw prawnych i faktycznych do przychylenia się do wniosku strony skarżącej i przyznania jej statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej.
Nie zmienia tego faktu okoliczność, na którą powołała się skarżąca spółka, a dotyczącą przewidzianej w ustawie możliwości odstąpienia w niektórych wypadkach z obowiązku spełniania niektórych przesłanek ustawowych. Otóż - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, iż przepis art. 30 ust. 2a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przewiduje wprawdzie, że w ściśle określonych sytuacjach właściwy wojewoda ma możliwość zwolnienia pracodawcy ubiegającego się o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej z obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku lub z obowiązku utrzymywania wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. Niemniej przepis ten – na co słusznie zwrócił uwagę Minister – nie wskazuje na możliwość zwolnienia pracodawcy z obowiązku zatrudniania co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy przez okres co najmniej 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Jednocześnie należy zauważyć, iż w świetle przepisu art. 30 ust. 2b cyt. ustawy wojewoda może wydać ewentualnie w/w decyzję jedynie w przypadku spełniania w chwili złożenia wniosku pozostałych warunków, o których mowa w art. 28 ustawy, a więc również zatrudniania co najmniej 25 osób.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż organ II instancji zasadnie uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Zgodnie z przepisem art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten wyraża jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (zakaz reformationis in peius).
W świetle tego przepisu dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Pojęcie "rażącego naruszenia" prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a., należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tej przyczyny w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jasnym i jednoznacznym (niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych) przepisem ustawy (tu: art. 28 ust. 1 ustawy z 1997 r.), a organ (Wojewoda [...]) wbrew jego brzmieniu wydaje decyzję stanowiącą zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, należy – zdaniem Sądu, uznać, iż organ dopuszcza się przez to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a.
W ocenie Sądu należało zatem uznać, iż organ II instancji zasadnie uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił skarżącej spółce przyznania statusu zakładu pracy chronionej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie zwrócić uwagę, iż przyznanie przedmiotowego statusu niesie ze sobą szereg przywilejów o wymiernym charakterze finansowym (vide: art. 31 i 32 ustawy), a więc organ nie może swoją niczym nieuzasadnioną decyzją doprowadzać do sytuacji, w której jakikolwiek podmiot będzie korzystał z przywilejów przysługujących zakładom pracy chronionej pomimo, że nie spełnia wszystkich wymaganych prawem warunków. Korzystanie z nieuzasadnionych przywilejów jest bowiem sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażoną w przepisie Art. 32 Konstytucji RP (tak również: Sąd Najwyższy /w:/ wyroku z dnia 20 lutego 2002 r., III RN 2/01, OSNP 2002/21/512).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu