II SA 2866/02

II SA 2866/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Halina Emilia Święcicka /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Święcicka Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2004 r., sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r nr [...], w przedmiocie zmiany oznakowania przy drodze gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 20,00 zł (dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Pana S. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], orzekającej o utrzymaniu organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...][...] -[...], polegającej na zakazie wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej pond 8 t., orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji.
Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...], Wójt Gminy [...] - działając na podstawie przepisu art. 23 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 z 1985 r., poz. 60 ze zm.) - wprowadził z dniem [...].07.1997 r. ograniczenie na drodze gminnej
[...] - [...], poprzez ustawienie znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton", podając w uzasadnieniu, iż powyższe ograniczenie konieczne jest ze względu na ochronę w/w obiektu
W dniu [...] listopada 2001 r. skarżący S. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] T. w S., złożył w Zarządzie Gminy [...] wniosek o zmianę oznakowania przy drodze gminnej w miejscowości [...], poprzez zastąpienie znaku "B-18" - zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie powyżej 18 ton znakiem "B-18" - zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie powyżej 32 ton. W uzasadnieniu wniosku podniósł on, iż w związku ze zmianą nawierzchni drogi we wsi [...] z piaskowo-żużlowej na asfaltową przedmiotowy znak przestał odpowiadać rzeczywistości i narusza społeczno-gospodarcze przeznaczenie drogi. Powołał się również na fakt, iż budowa przedmiotowej drogi była przez jego zakład współfinansowana w celu poprawy warunków dojazdu do posesji mieszkańców wsi [...] oraz miała umożliwić pojazdom jego firmy swobodny transport. W opinii skarżącego skoro została zmieniona nawierzchnia na asfaltową, to zmiana znaku drogowego powinna być logicznym tego następstwem, tym bardziej, iż obowiązek dostosowywania oznakowania do rzeczywistych warunków wynika z przepisów prawa. W ocenie skarżącego droga spełnia warunki techniczne do poruszania się po niej pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie do 32 t. W uzasadnieniu powołał się na przepis § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz.U. z 2000 r.. Nr 90. poz. 1006) i uznał, że organem właściwym do dostosowania stanu prawnego do rzeczywistej sytuacji panującej na przedmiotowej drodze jest Zarząd Gminy [...].
W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku Zarząd Gminy [...] - działając na podst. art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 12 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również na podst. art. 104 k.p.a. - wydał w dniu [...] stycznia 2002 r. decyzję nr [...], na podstawie której postanowił nie uwzględnić wniosku. W uzasadnieniu organ powyższe ograniczenie ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 8 ton zostało wprowadzone w celu ochrony drogi, mienia, bezpieczeństwa użytkowników i przyległych posesji. Zdaniem zarządcy drogi nagminne naruszanie istniejącego porządku i organizacji ruchu na tej drodze stwarza zagrożenie dla trwałości urządzeń drogi, mieszkańców wsi [...] i innych użytkowników. O rozmiarze tych uciążliwości świadczy - zdaniem organu - fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...].02.1998 r. zabraniającej prowadzenia transportu przez firmę skarżącego przez wieś [...]. Transport ten zgodnie z ustaleniami na licznych rozprawach winien być prowadzony drogą wewnętrzną, którą zarządca oddał do wyłącznej prawie dyspozycji firmie T. Organ uznał również, iż udział w finansowaniu w/w drogi był uzasadniony z uwagi na intensywne wykorzystywanie drogi przez pojazdy należące do firmy skarżącego.
Skarżący odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności § 7 i § 9 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 października 2000 r. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, oraz prawa proceduralnego poprzez naruszenie art. 7 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w [...] wydało w dniu [...] marca 2002 r. decyzję nr [...], na podstawie którego - działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu SKO podniosło, iż sam przepis art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji, zaś dokonane przez organ odwoławczy ustalenia dowiodły, że w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym brak jest przepisu prawa procesowego i materialnego stanowiącego upoważnienie dla organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę oznakowania, w formie decyzji administracyjnej. W opinii SKO z całą pewnością podstawy prawnej nie stanowią powołane w zaskarżonej decyzji przepisy art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 12 i 14 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również nie stanowi jej powołany we wniosku przepis § 9 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10
października 2000 r. W związku z tym - zdaniem SKO - niedopuszczalne było
wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji, co w świetle przepisu art. 105 § 1 k.p.a. skutkuje koniecznością umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego.
Skarżący nie zaskarżył w/w decyzji SKO, lecz w dniu [...] kwietnia 2002 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o zmianę oznakowania przy drodze gminnej w miejscowości [...] poprzez zastąpienie znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie powyżej 8 ton na zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie powyżej 32 ton. W uzasadnieniu skarżący przywołał podobne argumenty, jak w swym wcześniejszym wniosku skierowanym do Zarządu Gminy [...]. Dodał on ponadto, iż jego wniosek popierają również mieszkańcy wsi [...], zaś głos społeczności lokalnej przy podejmowaniu decyzji przez organ samorządowy winien być brany pod uwagę w pierwszej kolejności, albowiem jest to jedna z fundamentalnych zasad samorządności. Podniósł on, iż niedostosowanie stanu prawnego do rzeczywistego powoduje znaczne zakłócenia i utrudnienia w pracy jego przedsiębiorstwa, a dokładnie w transporcie samochodów ciężarowych i innych maszyn do [...]. Oświadczył on ponadto, iż w przypadku jakichkolwiek szkód spowodowanych transportem w/w drogą poszkodowani mogą zgłaszać się z udokumentowanymi roszczeniami w siedzibie jego firmy.
W związku z w/w wnioskiem Starosta [...] wydał w dniu [...] czerwca 2002 r. decyzję nr [...], na podstawie której - działając w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz., 602 ze zm.) oraz art. 105 k.p.a. - orzekł utrzymać organizację ruchu na drodze gminnej nr [...][...] -[...] polegającą na zakazie wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t. W uzasadnieniu Starosta [...] przypomniał, iż zgodnie z ustaleniami zawartymi w przeszłości pomiędzy Wójtem Gminy [...], jako zarządcą dróg podlegających gminie [...], a skarżącym, ten ostatni mógł korzystać z drogi gminnej nr [...] wyłącznie w celu dojazdu do stacji paliw. Z uwagi na niedotrzymywanie przez skarżącego w/w porozumienia, wójt gminy wprowadził w czerwcu 1997 r. przedmiotowe ograniczenie (postawił znak drogowy) na wspomnianej drodze gminnej. Następnie - jak podniósł Starosta - w lutym 1998 r. ustalono w drodze decyzji administracyjnej, iż transport samochodowy prowadzony przez skarżącego będzie prowadzony inną drogą dojazdową biegnącą pomiędzy gruntami wsi [...] i [...]. W konkluzji uzasadnienia swej decyzji Starosta uznał, iż jako organ zarządzający ruchem nie stwierdził w aktach sprawy zobowiązania zarządu drogi do zmiany organizacji ruchu na w/w drodze gminnej nr [...], nawet w przypadku jej modernizacji.
Od w/w decyzji Starosty [...] skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie § 7 i § 9 cyt. rozporządzenia MTiGM z 2000 r. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, oraz przepisu art. 7 k.p.a., wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji nakazującej zmianę oznakowania przy drodze gminnej w miejscowości [...] i nakazanie ustawienia żądanego znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie powyżej 32 ton. W uzasadnieniu skarżący przytoczył swe wcześniejsze argumenty, podnosząc dodatkowo, iż zgodnie z wolą mieszkańców transport pojazdów o większej masie rzeczywistej byłby dopuszczalny, albowiem wcale nie jest dla mieszkańców tak uciążliwy, zaś budynki mieszkańców są odpowiednio oddalone od drogi. W opinii skarżącego obowiązywanie dotychczasowego znaku utrudnia pracę nie tylko jego przedsiębiorstwu, lecz czyni uciążliwym życie mieszkańców [...] w zakresie transportu węgla, materiałów budowlanych itp. Ponownie powołał się on na swoją dobrą wole i znaczny udział w współfinansowaniu przedmiotowej drogi, pomimo braku takiego obowiązku.
W wyniku rozpatrzenia odwołania p. S. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], na podstawie której - działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], w całości i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w [...] zauważyło, iż wskazany w decyzji Starosty [...] art. 105 k.p.a. dotyczący instytucji umorzenia postępowania administracyjnego nie koresponduje z treścią decyzji i jej merytorycznym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy przyjął jednakże, iż nawet jeśli intencją organu I instancji było powołanie art. 104 k.p.a., to i tak należy stwierdzić, iż przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawej wydania decyzji, albowiem podstawa prawna musi bezwzględnie wynikać ze szczególnego przepisu prawa materialnego bądź prawa procesowego. SKO w [...], podobnie jak w swej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził, iż dokonane przez organ odwoławczy ustalenia dowiodły, że w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym brak jest przepisu prawa procesowego i materialnego stanowiącego upoważnienie dla organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę oznakowania, w formie decyzji administracyjnej. W opinii SKO z całą pewnością podstawy prawnej nie stanowi powołany w zaskarżonej decyzji przepisy art. 10 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak również § 9 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. W związku z tym - zdaniem SKO - w świetle przywołanego stanu prawnego niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji, co w związku z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. skutkuje koniecznością umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego.
S. S. złożył w dniu [...] sierpnia 2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] lipca 2002 r. oraz o zobowiązanie organu do wznowienia postępowania z zobowiązaniem go do wydania merytorycznej decyzji w sprawie przedmiotowej drogi. Zaskarżonej decyzji zarzucił on rażące naruszenie: - prawa materialnego, w szczególności § 7 i § 9 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz - prawa proceduralnego - poprzez naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Kolegium potraktowało sprawę i skarżącego w dość instrumentalny sposób, bez wgłębiania się w problem, z rażącym naruszeniem art. 7, a w szczególności art. 9 k.p.a., albowiem wydana decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. jest, za wyjątkiem kilku nowych słów, kopią wcześniejszej decyzji SKO z dnia [...] marca 2002 r. Świadczy to - w ocenie skarżącego - o zupełnie obojętnym stosunku do obywatela. Skarżący - powołując się na treść w/w rozporządzenia MTiGM uznał, iż Starosta [...] nie wykonuje prawidłowo swoich obowiązków polegających na analizie istniejącej organizacji ruchu, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i jego efektywności, analizowania wniosków zainteresowanych osób dotyczących organizacji ruchu, zaś SKO ten stan sankcjonuje. W opinii skarżącego ustawienie w lipcu 1997 r. przez Wójta Gminy [...] znaku B-18 (8 ton) dotyczyło drogi piaskowo-żużlowej, zaś położenie nawierzchni asfaltowej miało na celu wzmocnienie drogi, poprawę warunków jej użytkowania przez mieszkańców wsi i umożliwienie transportu do siedziby przedsiębiorstwa należącego do skarżącego. Skarżący stwierdził ponadto, iż SKO w swych decyzjach uznało, że zarówno Zarząd Gminy, jak i Starosta [...] nie są władni do zmiany oznakowania drogi, a jednocześnie ani słowem nie ustosunkowało się do faktu, iż przedmiotowy znak wprowadził w dniu [...].06.1997 r. Wójt Gminy [...], pismem nr [...]. W opinii skarżącego, jeśli nie był to kompetentny podmiot, to ustanowiony przez niego znak stoi z naruszeniem prawa, jeśli zaś kompetentny w tej sprawie jest Starosta [...], to jego obowiązkiem jest zmiana oznakowania, a SKO winno zauważyć ten problem. Skarżący uznał, że Starosta [...], a w ślad za nim SKO w [...], ignorują interes obywateli, załatwiając sprawę dokładnie wbrew woli mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy jako nieuprawniony uznał zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa oraz zarzut braku ustosunkowania się do faktu "wprowadzenia" znaku przez Wójta. Kolegium uznało, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego stanowiącego upoważnienie dla organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę oznakowania, w formie decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie swego stanowiska organ odwoławczy powołał postanowienie NSA -Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 1987 r. wydane w sprawie sygn. akt SAB/Wr 26/87 (ONSA 1987/2/92), stanowiącym, że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 sierpnia 2002 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga p. S. S. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Zdaniem Sądu wydając przedmiotową decyzję SKO w [...] dopuściło się obrazy przepisów postępowania, a w szczególności powołanego w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 105 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również powołanego przez marzącego przepisu art. 7 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając swoją decyzję, uzasadniło przyjęte przez siebie stanowisko tym, iż uprawnienie do działania organu administracji musi wynikać bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa materialnego .b prawa procesowego. Ponieważ w obowiązującym stanie prawnym Kolegium istnienia takiego przepisu nie stwierdziło, uznało więc, iż Starosta [...] działał bez odstawy prawnej i podjęta w związku z tym przez organ I instancji decyzja
obarczona jest sankcją nieważności.
Na wstępie Sąd pragnie zauważyć, iż co do zasady trafny jest powyższy pogląd SKO w [...], albowiem z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady
ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z samego przepisu art. 104, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 455). Nie zmienia to jednak faktu, iż nie można uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach prawa określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu podstawowym zagadnieniem, jakie należało w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, a czego organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę, jest ustalenie charakteru prawnego czynności organu administracji publicznej polegającej na ustawieniu znaku drogowego nakładającego na określony podmiot obowiązki prawne.
Ustalenie powyższego charakteru prawnego wspomnianej czynności pozwoli zdaniem Sądu po pierwsze - na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego mieści się w kategorii innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu obecnego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a przed dniem 1 stycznia 2004 r. - w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a po drugie - pozwoli tym samym na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji publicznej odmawiając dokonania tej czynności miał prawo zastosować prawną formę działania administracji w postaci decyzji administracyjnej.
Na wstępie rozważań dotyczących w/w kwestii należy podnieść, iż zarówno w doktrynie, jak i dotychczasowym orzecznictwie sądowym nie przedstawiono ani uniwersalnej definicji "znaku drogowego", ani także nie określono bliżej jego charakteru prawnego. Taka sytuacja wynika m.in. stąd, iż znak drogowy jest z jednej
strony szczególnym instrumentem prawnym w zakresie regulacji ruchu drogowego, z drugiej zaś różne są organy uprawnione do jego ustawienia. Ponadto same procedury prowadzące do ustawienia konkretnego znaku w danym miejscu są różne, a niekiedy znacznie od siebie odbiegają.
Jeśli chodzi o obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji stan prawny odnoszący się do niniejszej sprawy, to należy zauważyć, iż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm.) nie określa istoty w/w zagadnienia, powierzając bliższe uregulowanie materii dotyczącej znaków drogowych aktom wykonawczym. Na gruncie tych aktów podustawowych rozstrzygnięto w zasadzie dwie kwestie: treść znaków drogowych (ich znaczenie prawne) oraz znaczną część szeroko rozumianej procedury ustawiania znaków. W ustawie - Prawo o ruchu drogowym (art. 10) określono zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządom dróg, zaś o tym kto sprawuje zarząd określoną drogą rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).
Stosownie do przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1006) działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Ważne jest przy tym to, iż wspomniane działania realizują, odpowiednio do swych kompetencji, wskazane organy zarządzające ruchem oraz organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem.
Na marginesie należy podnieść, iż projekt organizacji ruchu, o którym mowa w powołanym rozporządzeniu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, albowiem nie mają oni obowiązku podporządkowania się planowi, lecz ustawionemu znakowi. To znak tworzy dopiero dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania.
Z kolei zgodnie z przepisami § 7 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej organizację ruchu, a w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje w zasadzie zarząd drogi na własny koszt.
Mając na uwadze powołane przepisy można przyjąć, iż typowa procedura ustawienia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Tak więc standardowy proces ustawiania w konkretnych miejscach znaków drogowych należy do sfery działania organów administracji publicznej, chociaż od tej reguły prawo przewiduje szereg wyjątków,
gdyż proces ustawiania znaków drogowych nie został przypisany jedynie organom działającym w sferze administracji publicznej.
W świetle przytoczonych regulacji prawnych, aby ustalić, czy znak drogowy (oczywiście nakładający obowiązek określonego zachowania się adresata) jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a wcześniej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), wymagane jest wcześniejsze ustalenie, w jakim trybie przewidzianym przez prawo doszło do ustawienia konkretnego znaku drogowego w określonym miejscu. Dopiero wykazanie, iż mamy do czynienia ze znakiem drogowym ustawionym w trybie działania organów administracji publicznej pozwala na zajęcie się kwestią ewentualnej właściwości sądu administracyjnego. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 października 2003 r. podjętej w sprawie sygn. akt OPS 4/03. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA stwierdził, iż ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia określonego znaku w określonym miejscu na drodze.
Zdaniem Sądu konieczne jest wykazanie, że czynności polegające na ustawieniu znaku drogowego naruszającego prawa określonego podmiotu z jednej strony dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, z drugiej zaś należy do sfery czynności w zakresie indywidualnych spraw administracyjnych. W ocenie Sądu znaki drogowe stanowią element hipotezy (przez ustawienie znaku w konkretnym miejscu i przez samo jego znaczenie) i dyspozycji (przez skonkretyzowanie
obowiązku uczestnika ruchu drogowego) normy ustawowej (Prawa o ruchu drogowym). Można zatem przyjąć, iż znak stwierdza obowiązek wynikający z przepisów prawa. Co do drugiej z w/w kwestii należy - w ocenie Sądu - przyjąć, iż znak drogowy jest w rzeczy samej aktem o charakterze generalnym, gdyż jego istota polega na tym, że powinność określonego zachowania się (treść znaku) jest
skierowana do abstrakcyjnie określonego adresata będącego uczestnikiem ruchu drogowego. Każdy, kto znajdzie się w strefie znaku drogowego i będzie uczestnikiem ruchu musi podporządkować się jego dyspozycji. Jednakże należy pamiętać, iż znaki drogowe z jednej strony regulują w sposób zamierzony sytuację prawną uczestników ruchu drogowego, z drugiej zaś w sposób niezamierzony mogą kształtować sytuację prawną danego podmiotu poza sferą organizacji ruchu drogowego. Można zatem przyjąć, iż znak drogowy określa abstrakcyjnie pozycję prawną każdego uczestnika ruchu drogowego, ale jednocześnie może określić w sposób zindywidualizowany pozycję prawną konkretnego podmiotu.
Należy zdaniem Sądu przypomnieć, iż w niniejszej sprawie doszło do ustawienia znaku drogowego na drodze publicznej przez organ administracji publicznej (Wójta Gmfny [...]), a zatem należy przyjąć, iż omawiana sprawa mieści się bezsprzecznie w zakresie działania administracji publicznej. Występują więc - w ocenie Sądu - warunki do uznania, iż czynność organu administracji publicznej polegająca na ustawieniu znaku drogowego nakładającego na określony podmiot obowiązki prawne nie związane z uczestnictwem w ruchu drogowym winna być uznana za inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2
pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a wcześniej art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA).
Zdaniem Sądu czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej.
Zgodnie z przyjętymi poglądami za czynności materialno-techniczne należy uznać działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować, a zatem czynności te mają charakter władczy (tak: np. /w:/ "Prawo administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 322-323).
W konsekwencji przyjęcia przez skład orzekający w niniejszej sprawie tezy, iż ustawienie znaku drogowego jest czynności materialno-techniczną należy uznać, iż organ administracji publicznej dokonując odmowy postawienia zawnioskowanego znaku drogowego, a więc odmowy dokonania czynności materialno-technicznej zobowiązany jest zastosować jako prawną formę swego działania w tym zakresie -formę decyzji administracyjnej.
Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 14). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 - OSPiKA nr 5/82).
Należy w związku z tym uznać, iż Starosta [...] prawidłowo dokonał swej czynności w formie decyzji administracyjnej, albowiem w rzeczywistości odmówił on dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na ustawieniu zawnioskowanego przez skarżącego znaku drogowego. W opinii Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżoną decyzję nieprawidłowo uznało, iż organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, a więc w sposób błędny zastosowało w tym zakresie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji nietrafnie dokonało uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż jako organ odwoławczy zobowiązane było merytorycznie rozpatrzyć odwołanie skarżącego S. S. i wydać stosowną decyzję w oparciu o przepis art. 138 k.p.a.
Warto podnieść, iż Starosta [...] stosownie do postanowień § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach,
zobowiązany był przyjąć wniosek skarżącego w zakresie zmiany organizacji ruchu (poprzez zmianę znaku drogowego), a następnie dokonać stosownej analizy argumentacji użytej przez wnioskodawcę i na tej podstawie rozpatrzyć wniosek. Odmawiając dokonania czynności materialno-technicznej w postaci postawienia określonego znaku drogowego wspomniany organ w sposób właściwy zastosował jako formę prawną rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie - formę decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie w toku dalszego postępowania dokonać, jako organ odwoławczy, merytorycznej oceny zasadności argumentacji zawartej zarówno w samej decyzji organu I instancji, jak również w złożonym przez skarżącego odwołaniu od decyzji Starosty [...], a następnie - na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego - wydać stosowną decyzję w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji w II instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie przepisu art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 20,00 (dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.