II SA 2790/03

II SA 2790/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Jolanta Królikowska-Przewłoka /sprawozdawca/
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Zbigniew Rudnicki Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka(spr.) WSA Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2004r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na Prezesa Urzędu Regulacji i Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. prawo telekomunikacyjne 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na podstawie art. 119 ustawy z dnia 21 lipca 2001 Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) i art. 104 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w dniach [...] -[...] lipca 2002r. w spółce [...] S.A. w W. i w dniach [...] -[...] lipca 2002r. w spółce [...] S.A. w W. stwierdził naruszenie przez [...] S.A. art. 77 ust. 4 powołanej ustawy i w związku z powyższym ustalił zakres naruszeń wskazując, iż [...] S.A. naruszyła art. 77 ust. 4 powołanej ustawy zakazującej współpracującym operatorom podejmowania działań technicznych, ekonomicznych lub organizacyjnych utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie uprawnień lub obowiązków stron związanych z łączeniem sieci poprzez uniemożliwienie (odmowę lub opóźnienie) rozbudowy punktów styku między siecią [...] S.A. oraz siecią [...], której obowiązek wynikał z:
a. § 5 umowy o współpracy zawartej między [...] i [...] S.A. w dniu [...] sierpnia 1997r. oraz § 5 umowy o współpracy zawartej między [...] i [...] S.A. w dniu [...] września 1997r. stanowiących, że strony zapewnią warunki przyjęcia i rozprowadzenia ruchu telefonicznego przychodzącego i wychodzącego ze swoich sieci,
b. § 13 umowy z dnia [...] sierpnia 1997r. i § 13 umowy z dnia [...] września 1997r. zobowiązującego strony do polubownego załatwienia w drodze konsultacji i negocjacji spraw wynikłych z realizacji umów,
c. punktu 5.7 załącznika nr 1 do Aneksu nr 2 z dnia [...] grudnia 1998r. (załącznik nr 1 do umowy o współpracy z dnia [...] sierpnia 1997r. zmienionej Aneksem nr 1 z dnia [...] sierpnia 1998r.) stanowiącego, iż rozbudowa wiązek łączy w poszczególnych relacjach komutacyjnych będzie się dobywała progresywnie, stosownie do wzrastającego ruchu mierzonego przez strony.
W/w decyzją zobowiązano również [...] S.A. do usunięcia powyższych nieprawidłowości w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania decyzji przez rozbudowę punktów styku sieci w zakresie wnioskowanym przez [...] we wniosku z dnia [...] grudnia 2001r. znak [...] oraz we wniosku z dnia [...] stycznia 2002r. znak [...], tj.:
1) dla [...] S.A. [...] – rozbudowa o 60 łączy
2) dla [...] - [...] S.A. [...] – rozbudowa o 60 łączy
Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ oparł swoją decyzję na następujących ustaleniach:
W dniu [...] sierpnia 1997r. została zawarta umowa o współpracy pomiędzy [...] S.A. i [...] obejmująca obszar Strefy Numeracyjnej [...], a w dniu [...] września 1997r. została zawarta umowa o współpracy obejmująca obszar Strefy Numeracyjnej [...]. Zawarcie tych umów umożliwiło [...] rozpoczęcie działalności i świadczenia usług.
Pismem z dnia [...] grudnia 2001r. i [...] stycznia 2002r. [...] wystąpiła do [...] S.A. o rozbudowę Punktów Styku Sieci (PSS) ponieważ ich wykorzystanie przekraczało stosowane normy zajętości łączy.
W dniu [...] lutego 2002r. odbyło się spotkanie przedstawicieli [...] z przedstawicielami [...] S.A. w sprawie rozbudowy wiązek łączy w PSS spółek lokalnych. [...] S.A. odmówiła rozbudowy wnioskowanych PSS z uwagi na to, iż w jej ocenie zarejestrowany na PSS ruch nie jest zgodny z koncesją [...]. W dniu [...] kwietnia 2002r. [...] wezwała [...] S.A. do dobrowolnego wykonania umowy lub podjęcia konsultacji i negocjacji w celu rozwiązania sporu wynikłego z umowy. W dniu [...] maja 2002r. złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniosek o przeprowadzenie w trybie art. 117 powołanej ustawy kontroli przestrzegania przez [...] S.A. art. 77 ust. 4 tej ustawy w odniesieniu do warunków technicznych współpracy wynikających z postanowień powołanych umów z dnia [...] sierpnia 1997r. i [...] września 1997r. oraz o wydanie na podstawie art. 119 ustawy decyzji określającej zakres naruszeń oraz termin i sposób usunięcia nieprawidłowości wynikających z tych naruszeń.
W celu ustalenia zapisów w/cyt. umów łączących [...] z [...] S.A. dotyczących w szczególności powiększenia przepustowości punktów styku sieci telekomunikacyjnych oraz realizacji tych ustaleń w dniach [...] -[...] lipca 2002r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie spółki [...] i w dniach [...] -[...] lipca 2002r. w siedzibie [...] S.A. [...] S.A. odmówiła rozbudowy PSS z uwagi na niezgodność zarejestrowanego ruchu z koncesjami [...] ( protokół kontroli [...] i protokół kontroli nr [...]). Powodem konfliktu jest, zdaniem organu, rodzaj ( pochodzenie) ruchu przekazywanego z central strefowych [...] do central strefowych [...] S.A. Z wyjaśnień tych podmiotów wynika bowiem, że na obszarze [...] znajduje się centrala tranzytowa [...] S.A. kierująca ruch z innych stref numeracyjnych zarówno do centrali strefowej spółki [...], jak i do centrali strefowej [...] S.A. Na tym obszarze działa również inny operator międzystrefowy [...], który kieruje ruch z innych stref numeracyjnych do centrali strefowej [...]. Ruch ten jest następnie kierowany częściowo do abonamentów operatorów spółki [...], a częściowo do centrali strefowej [...] S.A. i dalej do abonamentów [...] S.A. i ten ostatni ruch, zdaniem [...] S.A., jest niezgodny z koncesją [...]. Gdyby ruch międzystrefowy był kierowany przez spółkę [...] zgodnie z zapisami umowy o współpracy przez centralę tranzytową to, w ocenie [...] S.A., nie byłoby potrzeby dalszej rozbudowy PSS z [...].
W związku z powyższymi ustaleniami kontroli w dniu [...] listopada 2002r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej wobec [...] S.A. zakres naruszeń i termin usunięcia nieprawidłowości. [...] S.A. podtrzymała stanowisko, iż w/w umowy o współpracy nie przewidują możliwości przejmowania przez [...] S.A. ruchu międzystrefowego pochodzącego od innych operatorów międzystrefowych na punktach styku sieci [...] S.A. z siecią [...], zlokalizowanych na centralach lokalnych, a nadto, że Prezes URTiP nie był uprawniony do dostosowania treści posiadanych przez [...] zezwoleń do przepisów ustawy z uwagi na upływ terminu 12 miesięcy, o którym mowa w art. 142 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy. Prezes URTiP uznał, iż zarzuty [...] S.A. są nieuzasadnione, bowiem nie nastąpiło naruszenie prawa ani też umów zawartych między [...] i [...] S.A. W związku z treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. zmieniającej zezwolenia przez usunięcie ograniczeń w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych stały się, zdaniem organu, nieaktualne wątpliwości związane z interpretacją kwestionowanych przez [...] S.A. zapisów zezwolenia w zakresie możliwości wykonywania usługi tranzytu, co powinno skutkować natychmiastowym wykonaniem przez [...] S.A. zapisów powołanych umów w zakresie rozbudowy PSS z siecią [...]. Prezes URTiP odwołując się do § 5 w/w umów uznał, iż umowy obejmują wszelki ruch wymieniany między siecią [...] i [...] S.A. niezależnie od jego rodzaju i źródła regulując w sposób szeroki ale i konkretny zasady współpracy i rozliczeń, a zatem możliwa jest współpraca obejmująca całą działalność obu podmiotów. Jeżeli wobec zmieniającego się stanu prawnego i gospodarczego operatorzy nie wykraczają poza ramy umowy miedzy nimi zawartej, to współpraca mieści się w ramach przyjętych zobowiązań, a jeżeli strona uznaje, że niektóre kwestie wymagają szczególnego uregulowania, to powinna dążyć do zmiany umowy przez negocjacje.
Nadto organ podniósł, iż zapis w pkt 5.7 załącznika nr 1 do Aneksu nr 2 z dnia [...] grudnia 1998r. (załącznika nr 1 A do umowy o współpracy z dnia [...] sierpnia 1997r. zmienionej Aneksem nr 1 z dnia [...] sierpnia 1998r.) wskazuje na to, że strony przewidziały, że ruch wymieniany między sieciami będzie wzrastał i na tę okoliczność przewidziano obowiązek rozbudowy istniejących PSS. Nadto w § 13 pkt 1 umów strony zobowiązały się do rozwiązywania bez zbędnej zwłoki, w drodze konsultacji i negocjacji, sporów wynikających z umów i uzgodniły w § 13 pkt 2, że w przypadku niepowodzeń prób rozwiązania powstałych między nimi sporów poddadzą je pod rozstrzygniecie Sądu Polubownego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w [...].
[...] S.A. mimo wniosku [...] nie podjęła jednak negocjacji w przewidzianym umowami trybie i nie zwróciła się do właściwych organów w celu podjęcia działań interwencyjnych i nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych w zw. z zarzutami nienależytego wykonywania umowy z [...] maja 2001r. przez [...] sp. z o.o. Odmawiając zaś rozbudowy PSS mimo zaistnienia przewidzianych w umowie przesłanek uzasadniających żądanie [...],[...] S.A. nie wykonała tym samym przyjętych zobowiązań umownych, chociaż nie miała prawa jednostronnie odstępować od postanowień obligacyjnych, lecz dążyć do negocjacji zawartych umów stosownie do zmieniających się warunków gospodarczych i prawnych.
W tym stanie rzeczy Prezes URTiP mając przy tym na uwadze fakt, iż przedmiotem kontroli było ustalenie naruszenia przez [...] S.A. przepisów prawa w kontekście zawartych z [...] umów o współpracy uznał, iż [...] S.A. naruszyła postanowienia art. 77 ust. 4 powołanej ustawy przez zaniechanie rozbudowy PSS miedzy siecią [...] i [...] S.A.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] S.A. zarzuciła naruszenie art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, że norma wyrażona w tym przepisie upoważniała Prezesa URTiP do określenia zakresu praw i obowiązków stron w sposób odmienny niż zostało to wyrażone w umowie między stronami, art. 65 § 2 k.c. przez pominięcie okoliczności w postaci zgodnego zamiaru stron oraz celu umowy dla ustalenia treści stosunku zobowiązaniowego stron, art. 7 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego wpływających na rozstrzygnięcie, art. 56 k.c. w zw. z art. 3531k.c. przez uznanie, że zmiana zakresu uprawnień określonych w koncesjach nr [...] oraz [...] wpływa samoistnie na zakres uprawnień i obowiązków umownych stron i art. 117 w zw. z art. 119 prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że zachodzą okoliczności uprawniające Prezesa URTiP do podjęcia interwencji w sprawie, mimo iż przedmiotem kontroli nie było przestrzeganie przepisów, decyzji oraz postanowień.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 119 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne i art. 104 k.p.a. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zdaniem organu zarzuty podniesione we wniosku są bezzasadne
Zapis na sąd polubowny jest bowiem instytucją prawną, polegającą na określeniu przez strony stosunku cywilnoprawnego szczególnego trybu rozstrzygania mogących powstać między nimi sporów wynikających z tego stosunku, a decyzja Prezesa URTiP określająca zakres naruszeń i termin ich usunięcia nie stanowi środka zmierzającego do rozstrzygnięcia sporu między stronami. Celem wydania takiej decyzji jest doprowadzenie do zgodnego z prawem wykonywania wzajemnych obowiązków stron umowy o połączeniu sieci.
Zdaniem organu, zaskarżoną decyzją, nie dokonał też ingerencji w treść stosunku umownego stron w sposób mający na celu uregulowanie w decyzji administracyjnej wzajemnych stosunków między operatorami. Decyzja zobowiązuje [...] S.A. do zrealizowania wynikającego z umowy obowiązku rozbudowy ilości łączy w istniejących punktach styku sieci. Zmierza zatem do zapewnienia wykonania przez strony zobowiązań umownych w świetle wyrażonego w art. 77 ust. 4 Ustawy zakazu podejmowania przez współpracujących operatorów działań technicznych, ekonomicznych lub organizacyjnych utrudniających lub uniemożliwiających wykonanie uprawnień lub obowiązków stron związanych z łączeniem sieci.
Nie było przy tym, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, potrzeby ani kompetencji Prezesa URTiP do dokonania ustalenia treści stosunku prawnego łączącego strony, ponieważ te relacje regulują wprost Umowy zawierające jednoznaczne zapisy w zakresie obowiązków Stron rozprowadzania ruchu oraz rozbudowy punktów styku sieci. Bezzasadnie więc, zdaniem organu, [...] S.A. stara się również dowieść, iż zapisy umowy są niejasne, co powoduje niemożliwość ich zastosowania we współpracy między stronami. Zapis umowy stanowiący o konieczności rozbudowy wiązek łączy w sposób progresywny, stosownie do wzrastającego ruchu, z całą pewnością ma zapobiec sytuacji, w której z powodu przeciążenia punktów styku sieci istnieje ryzyko blokowania połączeń i jak słusznie wskazała [...] w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. z treści umów o współpracy z dnia [...] września 1997r. (wraz z aneksami 1-3), oraz z dnia [...] sierpnia 1997r. (wraz z aneksami 1 - 5), wynika, iż rozbudowa punktów styku sieci powinna nastąpić niezwłocznie, gdy wykorzystanie łączy w punkcie styku sieci przekroczy określony poziom w godzinach największego ruchu lub przekroczy ustalony poziom blokady. W sytuacji braku rozbudowy punktów styku sieci istnieje zatem uzasadnione ryzyko blokowania ruchu telekomunikacyjnego na tych punktach, a [...] wykazała, że Centrala [...] w [...] posiada m.in. punkty styku sieci [...] – [...] S.A. [...] za pomocą 270 łączy i jest wykorzystywana w ponad 86%, oraz Centrala [...] w [...], która połączona z Centralami [...] S.A. [...] i [...] za pomocą 360 łączy każda, jest wykorzystywana w odniesieniu do Centrali [...] w 98%.
Nadto podniesiono, iż [...] S.A. nie kwestionowała prawidłowości przeprowadzonych pomiarów ani ich wyników, co zostało potwierdzone w protokołach nr [...] i [...] z przeprowadzonej kontroli. Zwrócono też uwagę na to, iż zgodnie z art. 113 k.p.a., w przypadku pojawienia się wątpliwości co do treści decyzji (tu zezwolenia [...] określającego zakres przydzielonych Spółce uprawnień), właściwym do jej wyjaśnienia jest organ, który wydał decyzję.
W ocenie organu nie został też naruszony art. 56 k.c. i 353 k.c. poprzez uznanie, że zmiana zakresu uprawnień określonych w koncesjach nr [...] oraz [...] wpływa samoistnie na zakres uprawnień i obowiązków umownych stron, bo w decyzji z dnia [...] stycznia 2003r. uznanie takie nie nastąpiło. Prezes URTiP wydając decyzję stwierdził tylko naruszenie przez [...] S.A. przepisu art. 77 ust. 4 ustawy, czyli podejmowanie przez [...] S.A. działań technicznych, organizacyjnych i ekonomicznych utrudniających [...] wykonywanie jej uprawnień i wynikających z zawartych umów oraz posiadanych zezwoleń telekomunikacyjnych. Przedmiotem decyzji nie było określenie praw i obowiązków stron, a jedynie stwierdzenie faktu naruszenia przez [...] S.A. art. 77 ust. 4 ustawy, które polega w istocie na naruszeniu przez [...] S.A. zapisów umowy przez niewykonywanie obowiązku w zakresie rozbudowy punktu styku sieci. Tym samym więc nie doszło również do naruszenia art. 117 i 119 powołanej ustawy.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. ponowiła zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. skarżąca wiąże z tym, że powołany w/w umowami stosunek prawny ma charakter cywilny, że dokonano skutecznego zapisu na Sąd Polubowny i taki zapis w przekonaniu strony skarżącej skutecznie wykluczył drogę administracyjnoprawną, jako metodę rozwiązywania konfliktu pomiędzy stronami i tym samym zastosowanie postępowania administracyjnego jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy złożenie przez [...] S.A. wniosku o przeprowadzenie kontroli należy, zdaniem skarżącego uznać za pozbawione doniosłości prawnej bądź w całości, bądź w części, która miałaby rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron wynikających ze stosunku cywilnoprawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że treść stosunku cywilnoprawnego może być ustalana jedynie w drodze procesu cywilnego (art. 189 k.p.c), co w sprawie nie miało miejsca.
Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji powinno zatem ulec umorzeniu, gdyż było ono od samego początku bezprzedmiotowe, przy tym, zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Prezesa URTiP, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. nie stanowi środka zmierzającego do rozstrzygnięcia sporu między stronami (strona 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r.). Rozstrzygnięcie bowiem zawarte tej decyzji uwzględnia wyłącznie argumentację jednej ze stron, tj. [...] S.A., i zobowiązuje [...] S.A. do podjęcia działań będących właśnie przedmiotem sporu pomiędzy stronami.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego skarżący podniósł, iż - skoro zgodnie z tym przepisem współpracujący operatorzy nie mogą podejmować działań technicznych, ekonomicznych lub organizacyjnych utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie uprawnień lub obowiązków stron związanych z łączeniem ich sieci, to w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie na czym takie uprawnienia i obowiązki polegają. Nie budzi przy tym wątpliwości, zdaniem skarżącego, który w tym względzie odwołał się do literatury przedmiotu (Prawo telekomunikacyjne Komentarz Warszawa 20001r.), że ich stwierdzenie nie może dokonywać się w tym samym trybie, w którym dokonuje się stwierdzenie ewentualnego naruszenia tych obowiązków.
Na prawidłowe dokonanie oceny co do treści stosunk pranetgo składa się aspekt proceduralny (przez który należy rozumieć uruchomienie właściwego trybu postępowania i dopuszczalność drogi administracyjnej) oraz umiejętność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i poprawnej interpretacji zapisów umownych, co w sumie sprowadza się do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie naruszenia doznały zagadnienia związane z każdym z tych obszarów działania Prezesa URTiP.
Prezes URTiP dokonał bowiem ingerencji w treść stosunku umownego stron poprzez uregulowanie w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. wzajemnych stosunków pomiędzy operatorami, nakazując [...] S.A. podjęcie określonego działania i pomijając w/w konieczność ustalenia treści praw i obowiązków stron wynikających z zawartych umów.
Skarżący podniósł, że postępowanie przeprowadzone przez organ orzekający ograniczyło się wyłącznie do postępowania kontrolnego, które swoim zakresem objęło jedynie badanie dokumentów, podczas gdy w sprawie istotne jest również ustalenie stanu faktycznego, który pozwoli na ocenę, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w punkcie 5.7. załącznika nr 1 do Aneksu nr 2 z dnia [...] grudnia 1998 r. W załączniku tym strony przyjęły, że "rozbudowa wiązek łączy w poszczególnych relacjach komutacyjnych będzie się odbywała progresywnie, stosownie do wzrastającego ruchu mierzonego przez strony". Kluczowym elementem jest więc określenie przez organ orzekający tego, co należy rozumieć pod pojęciem "progresywności" oraz to, jak miałaby być liczona jej skala.
Strony jednak nie wyjaśniły w umowie, jak te pojęcia należałoby rozumieć, a zatem w tym zakresie zobowiązanie nie zostało oznaczone.
W takim wypadku trzeba uznać, że albo strony zgodnie przyznały uprawnienie do konkretyzacji w przyszłości treści zobowiązania jednej z nich (ewentualnie osobie trzeciej) albo zobowiązanie takie prawnie w ogóle nie wywiera skutku ze względu na brak minimalnej treści. Tymczasem art. 65 § 2 k.c. w takich wypadkach nakazuje badać, jaki był zgodny zamiar stron oraz cel umowy. W sprawie te dwie okoliczności nie zostały jednak rozważone, niemniej Prezes URTiP uznał, że obowiązek [...] S.A. polega na rozbudowie stosownych urządzeń o 60 łączy zarówno dla stacji w [...], jak i w [...]. Takie ustalenie wydaje się, zdaniem skarżącego, być jedynie nawiązaniem do stanowiska [...] S.A., natomiast nie jest wiadomo, czy odpowiada ono rzeczywistym potrzebom [...] S.A., nie mówiąc już o treści praw i obowiązków ustalonych w w/w umowie.
Skarżący podniósł także, że niezgodność zarejestrowanego ruchu z koncesjami [...] S.A. wpłynęła w konsekwencji na wielkość tego ruchu i wniosek [...] S.A. o konieczności rozbudowy punktów styku. Nawet więc w sytuacji, kiedy strony oznaczyłyby precyzyjnie na czym ma polegać progresywność w uruchamianiu nowych punktów styku, to i tak nie można by uwzględnić ruchu, który był generowany z naruszeniem koncesji przysługującej [...] S.A..
Istotność tego zarzutu, zdaniem skarżącego, została dostrzeżona także przez [...] oraz Prezesa URTiP, skoro w dniu [...] sierpnia 2002 roku zakres uprawnień tego pierwszego podmiotu, określony w koncesjach nr [...] oraz [...], został zmieniony. Jednak wbrew twierdzeniu przedstawionemu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie "zdezaktualizowały się wszelkie zarzuty [...] S.A. dotyczące braku uprawnień do świadczenia określonych usług".
Stosownie do art. 56 k.c. czynność prawna wywołuje skutki nie tylko w niej wyrażone, ale także wynikające z ustawy, ustalonych zwyczajów i zasad współżycia społecznego. Nie ma zaś mowy o tym, ażeby na treść stosunku prawnego składały się uprawnienia lub obowiązki indywidualne stron wynikające z władczych aktów administracji (m.in. koncesji czy zezwoleń). Jest to oczywiste, gdyż strona umowy zawsze może dowolnie kształtować swoją pozycję prawną w ramach różnych gałęzi prawa. Nie oznacza to jednak, że zmiana w sferze prawnej jednego kontrahenta wywołuje zmianę w sferze prawnej innego podmiotu. Nie wpływa to też na treść zawartych umów, gdyż te mają swoją podstawę w konsensie stron, a nie w innych zdarzeniach prawnych.
Tym samym więc zmiana koncesji przyznanej [...] S.A. powoduje, że wzajemna relacja zobowiązaniowa pomiędzy stronami nabiera nowego kontekstu. Jeżeli zatem umowa stron miałaby być dostosowana do zmienionej treści koncesji, to po dniu [...] sierpnia 2002 r. strony powinny podjąć działania do ułożenia na nowo swoich stosunków zobowiązaniowych. Strony jednak tego nie uczyniły. Tymczasem decyzja z dnia [...] stycznia 2003r., z naruszeniem art. 56 k.c. w zw. z art. 3531 k.c. przyjmuje milczące założenie, że z chwilą zmiany treści koncesji nastąpiła zmiana więzi obligacyjnej łączącej strony
Nie można tym samym uznać argumentacji Prezesa URTiP, że decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. nie stanowi uznania samoistnego wpływu na zakres uprawnień i obowiązków umownych stron poprzez zmianę zakresu uprawnień określonych we wskazanych koncesjach [...] S.A., a jedynie stwierdzenie faktu naruszenia przez [...] S.A. art. 77 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Chcąc zastosować art. 77 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego jako podstawę rozstrzygnięcia, można mieć bowiem na uwadze wyłącznie dwa możliwe warianty rozumowania:
1. treść prawa i obowiązków stron jest oceniana przy uwzględnieniu koncesji w pierwotnym jej brzmieniu (wtedy argument [...] S.A. dotyczący nieprawidłowego korzystania z koncesji przez [...] S.A. powinien zostać rozważony) albo
2. brana jest pod uwagę treść koncesji w nowym brzemieniu, niemniej wtedy nie sposób uznać, że określa ona prawa i obowiązki obu stron, a w konsekwencji nie wchodzi w grę zastosowanie art. 77 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 117 w związku z art. 119 Prawa telekomunikacyjnego skarżący podniósł, iż skoro w sprawie ani decyzja ani postanowienie nie zostały wydane (jako akty określające zakres praw i obowiązków stron), to praktyczne znaczenie mogłoby mieć wyłącznie ewentualne naruszenie przepisów.
W przedstawionym stanie rzeczy, a także ze względu na fakt, że podstawą wzajemnych stosunków między stronami była umowa, okoliczność taką należy, zdaniem skarżącego, odrzucić.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącego na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (zwanej dalej p.p.s.a.). Sprawa podlega zatem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Badając sprawę z punktu widzenia powyższego kryterium Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona wobec stwierdzonego naruszenia prawa przez organ w zaskarżonych decyzjach.
Art. 119 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) stanowi, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki zasobami częstotliwości lub spełnienia wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej Prezes URTiP wydaje decyzję określającą zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Przepis ten określa zatem formę działania organu regulacyjnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności telekomunikacyjnej. Taką nieprawidłowością jest naruszenie, statuowanego przepisem art. 77 ust. 4 powołanej ustawy, zakazu podejmowania działań utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie obowiązków lub uprawnień związanych z łączeniem sieci. Powstaje jednak kwestia, czy w rozpoznawanej sprawie przyjęty przez organ tryb kontroli przestrzegania prawa regulującego działalność telekomunikacyjną został, z punktu widzenia przepisów cyt. ustawy, prawidłowo zastosowany. Warunki połączenia sieci telekomunikacyjnych określa umowa operatorów zawarta na zasadach określonych w art. 78 ustawy bądź decyzja Prezesa URTiP wydana na podstawie art. 84 tej ustawy. Przepis art. 77 ust. 4 cyt. ustawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy obejmuje on okres poprzedzający zawarcie umowy bądź wydanie decyzji, czy też cały okres współpracy. Przepis odwołuje się do praw i obowiązków związanych z łączeniem sieci, a zatem może być rozumiany jako dotyczący sytuacji, gdy nie ma jeszcze wzajemnych zobowiązań wynikających z umowy lub w/w decyzji. W takim przypadku wyłączone byłoby stosowanie przepisu do okresu, w którym wiązała strony umowa o połączeniu sieci. W literaturze przedmiotu (por. S. Piątek Prawo telekomunikacyjne, Komentarz, Warszawa 2001r.) prezentowany jest pogląd, iż z uwagi na to, iż w w/cyt. przepisie jest mowa o "współpracujących operatorach", a także na cel ustawy, przepis ten obejmuje zarówno okres poprzedzający zawarcie umowy o połączeniu sieci lub wydanie decyzji w tym przedmiocie, jak i cały okres pracy połączonych sieci na zasadach w nich określonych. Z w/powołanego przepisu wynika (aczkolwiek brak w tym względzie precyzji), że skutkiem powodującym zakwalifikowanie określonego działania jako objętego zakazem jest utrudnienie lub uniemożliwienie wykonania prawa lub obowiązku. Decydujące znaczenie ma zatem ustalenie treści praw i obowiązków stron. Należy jednak rozróżnić sytuacje, w których stosunki zobowiązaniowe w zakresie połączenia sieci kształtowane są w drodze aktu administracyjnego (decyzji Prezesa URTiP) i w których źródłem więzi obligacyjnej w takim zakresie jest cywilnoprawna umowa. Wprawdzie przepisu Działu IV powołanej ustawy zatytułowanego "Łączenie sieci telekomunikacyjnych i współpraca operatorów" dają uprawnienia Prezesowi URTiP ograniczające strefę autonomii woli stron. Jednakże nie mogą być one wykładane rozszerzająco. Stosownie do art. 83 cyt. ustawy Prezes URTiP może w drodze postanowienia określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o połączeniu sieci. Ustawa daje też Prezesowi URTiP, jako organowi regulacyjnemu, możliwość kształtowania zakresu i treści umowy, ale tylko o charakterze wyprzedzającym, bo stosownie do art. 78 ust. 4 cyt. ustawy może on w drodze postanowienia na wniosek strony negocjacji bądź z urzędu określić, które z zagadnień wymienionych w ust. 3 powinny być objęte umową o połączeniu sieci, zaś z mocy art. 85 ustawy organ ten może w każdym czasie zobowiązać w drodze postanowienia strony takiej umowy do zmiany jej treści w celu zapewnienia efektywnej konkurencji lub interoperacyjności sieci. Takie brzmienie cyt. przepisu oznacza, iż uprawnieniem Prezesa URTiP jest tylko wskazanie zakwestionowanych postanowień umowy i żądanie ich zmiany w określonym kierunku. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było uprawnienie organu do ustalenia treści umowy to wprowadziłby mechanizm automatycznego zastępowania postanowień umownych rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, a takiej regulacji powołana ustawa nie zawiera. Skoro zatem uprawnienia Prezesa URTiP zostały w art. 85 ograniczone do żądania zmiany umowy to okoliczność ustanowienia w art. 77 ust. 4 ustawy zakazu podejmowania działań utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie uprawnień lub obowiązków stron związanych z łączeniem sieci to uprawnienie wynikające z art. 119 cyt. ustawy nie może być rozumiana jako upoważnienie dla organu do ustalania treści łączącego strony umowy o połączeniu sieci stosunku zobowiązaniowego, a takie ustalenie jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia naruszeń przepisów, o których mowa w art. 119 ustawy.
Z zaskarżonych decyzji wynika jednak, iż organ poczynił takie ustalenie stwierdzając, iż obowiązek rozbudowy punktów styku sieci wynika z łączących strony umów i z naruszeniem tego obowiązku wiąże naruszenie zakazu określonego w art. 77 ust. 4 ustawy.
Odmowa rozbudowy PSS przez [...] S.A., na co zresztą organ też wskazuje, jest jednak konsekwencją zaistniałego między stronami w/w umowy sporu, co do treści zobowiązań umownych (kwestia podłoża tego sporu ma znaczenie drugorzędne). Rozstrzygnięcie sporu na tle wykonywania umów (a taki charakter mają w istocie zaskarżone decyzje) nie jest jednak objęte zakresem kontrolnych uprawnień organu regulacyjnego przewidzianych w art. 119 cyt. ustawy. Do podjęcia takiego rozstrzygnięcia nie upoważnia ani podniesiona przez organ okoliczność niepodjęcia konsultacji i negocjacji w celu rozwiązania sporu, ani też nie poddania sporu pod rozstrzygniecie Sądu Polubownego zgodnie z postanowieniami umów.
Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż istnieją prawne podstawy do ustalenia przez organ treści stosunku prawnego łączącego strony ([...] S.A., [...] S.A.) i rozstrzygnięcia w sytuacji zaistniałego sporu o naruszenie przez jedną ze stron obowiązków z tej umowy wynikających, to także i w takim przypadku uznać należy zaskarżone decyzje za wadliwe. W tym zakresie organ w sposób prawidłowy, uwzględniający przepis art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. postępowania nie przeprowadził. Zasadnie podnosi bowiem skarżący, iż szczegółowego wyjaśnienia co do zamiaru stron i celu umowy wymagał zapis w pkt 5.7 załącznika nr 1 do Aneksu nr 1 z [...] grudnia 1998r. (załącznik nr 1A do umowy o współpracy z dnia [...] sierpnia 1997r. zmienionej Aneksem nr 1 z dnia [...] sierpnia 1998r.) Wyjaśnienia wymagała również kwestia zakresu rozbudowy łączy (o 60). W takim jednak zakresie organ postępowania nie przeprowadził i w uzasadnieniu decyzji brak do tych kwestii odniesienia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji, zaś w pkt II sentencji stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2004r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348)