II SA 2754/03

II SA 2754/03 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak
Hanna Raszkowska
Maria Matyja
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (Spr.) Sędzia S.O. del. do WSA Maria Matyja Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie statutu Zakładu budżetowego: I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
2 II SA 2754/03
UZASADNIENIE
Rada Miejska w T uchwałą nr "[...]" z dnia 28 kwietnia 2003r. utworzyła Zakład Budżetowy pod nazwą "Zakład Gospodarki Wodno-Ściekowej w T.". W § 5 ust 2 lit. a statutu zakładu, stanowiącego załącznik do uchwały postanowiono, że zatrudnienie dyrektora zakładu następuje w drodze konkursu.
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 maja 2003r. na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził, ; nieważność § 5 ust. 2 lit. a Statutu Zakładu Gospodarki Wodno-Ściekowej w T. stanowiącego załącznik do uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w T. Zdaniem organu j nadzoru ustalając sposób wyłonienia kandydata na dyrektora zakładu budżetowego Rada Miejska nie będąc do tego upoważniona, wkroczyła w kompetencje burmistrza jak-o organu wykonawczego. Zapis statutu jest sprzeczny z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do wójta (burmistrza). Kandydat na dyrektora zakładu budżetowego może być wyłoniony w drodze konkursu, lecz decyzję w tej sprawie, w tym przypadku może podjąć tylko i wyłącznie burmistrz.
Miasto i Gmina T. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, żądając jego uchylenia. W skardze zarzucono:
- Naruszenie art. 25 w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2001r. nr 80 poz. 872 ze zm.) poprzez fakt podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Wojewodę przez Wicewojewodę - działającego w zastępstwie Wojewody;
- Naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 3 ust. l w związku z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. nr 142 póz. 1591 ze zm.), poprzez przyjęcie założenia, że organ stanowiący gminy nie ma uprawnienia do wskazywania organowi wykonawczemu sposobu wyłaniania kandydatów na kierowników jednostek organizacyjnych gminy;
- Naruszenie art. 91 ust. 2, 3, 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z pominięciem istotnych dla tego rozstrzygnięcia, elementów określonych przez prawo, w tym uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności zaś z pominięciem koniecznej oceny stopnia naruszenia prawa przez organ nadzoru.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodał, że chybiony jest zarzut kwestionujący uprawnienie Wicewojewody do podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem zostało ono podpisane w sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie i opatrzone pieczęcią wskazującą wyraźnie, że w tym przypadku Wicewojewoda działał w zastępstwie Wojewody, a nie w sprawach należących do zakresu jego działania jako zastępcy Wojewody. Ponadto w przesłanej informacji wskazał, że w dniu podpisania rozstrzygnięcia przez Wicewojewodę tj. 30 maja 2003r. Wojewoda był nieobecny w Urzędzie Wojewódzkim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.
Kwestią zasadniczą wymagającą rozstrzygnięcia jest zarzut podpisania rozstrzygnięcia przez
osobę do tego nieuprawnioną. Sąd podziela w tym względzie pogląd prezentowany przez skarżącą. Przepisy prawa określają kompetencje organów administracji rządowej do stwierdzania nieważności uchwał organów stanowiących gmin. Rozstrzygnięcie nadzorcze będące przedmiotem kontroli zostało wydane przez Wojewodę lecz podpisane za tegoż Wojewodę przez inną osobę, to jest przez Wicewojewodę. I Wicewojewoda może z mocy prawa działać za Wojewodę, w szczególnych, określonych w ustawie okolicznościach, jednakże działanie to ma charakter sformalizowany i nie może przybierać dowolnych rozwiązań, szczególnie w kwestii aktów i czynności podejmowanych przez I Wicewojewodę skierowanych na zewnątrz. Jak to już słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 marca 2001r. (SA/Wr 576/99) i 20 marca 2001r. (SA/Wr 444/99 - OSP 2003/5/66 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego OSP 2003/5/66) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność (art. 16), która podlega ochronie sądowej (art. 165). Przyznanie samodzielności samorządowi terytorialnemu znajduje wyraz prawny w konstrukcji prawnej nadzoru, której zasadnicze elementy unormowania są w konstytucji. Według jej art. 171 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1)". "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Konstytucja unormowała zatem dwa zasadnicze elementy konstytucji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego: po pierwsze, kryterium ingerencji nadzorczej z punktu widzenia legalności, po drugie organy powołane do sprawowania nadzoru przyznając w tym zakresie kompetencje wojewodzie. O tej kompetencji stanowi też art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie: "Wojewoda sprawuje nadzór nad organami gminy powiatu i samorządem województwa na zasadach określonych w ustawach." Przyznanie wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, że nie może on powierzyć jej innym organom lub pracownikom urzędu. Jest to kompetencja przysługująca wyłącznie wojewodzie. O niedopuszczalności jej realizacji w imieniu wojewody przez inne organy lub pracowników urzędu wojewódzkiego świadczy też szczególnie jej unormowanie w art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie, która odsyła w tym zakresie do ustaw. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 32 tej ustawy. Przewidziana w tym przepisie możliwość prawna dekoncentracji kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego.
Przeciwne do prezentowanego wyżej stanowisko wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2002r. II SA/Kr 608/02 (OSS 2002/4/103). W tym wyroku Sąd uważa, iż rozstrzygnięcie nadzorcze podobnie jak każdy inny akt administracyjny będący załatwieniem określonej sprawy może być podejmowany przez pracownika urzędu wojewódzkiego działającego z upoważnienia wojewody udzielanego mu na mocy art. 32 ustawy o administracji rządowej. Generalnie rzecz ujmując upoważnienie do działania w imieniu organu bywa traktowane jako jednoznaczne z przejściem kompetencji organu na podmiot będący adresatem upoważnienia, przede wszystkim dlatego aby było łatwiej umiejscowić odpowiedzialność za podjęte działania. Jednak w odniesieniu do kwestii wydawania rozstrzygnięć nadzorczych z upoważnienia wojewody ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że chodzi o upoważnienie do działania nie tylko "w imieniu" ale i "na odpowiedzialność" wojewody. Upoważnienie takie nie oznacza więc przejścia kompetencji na i jakikolwiek inny podmiot jest to nadal kompetencja wojewody - ta sama którą wyznaczyła wspomniana wyżej norma kompetencyjna.
W przeciwieństwie do rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego z upoważnienia wojewody (a tego dotyczyły przytaczane wyżej wyroki NSA), sprawą odrębną pozostaje działanie I (pierwszego) wicewojewody tak jak wojewody na własną odpowiedzialność i we własnym zakresie -na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie. Przepis ten zakłada taką sytuację faktyczną i prawną, w której wojewoda nie pełni obowiązków służbowych. Wówczas to obowiązki jego przejmuje I wicewojewoda działając w zastępstwie wojewody. Inaczej zatem niż pracownik działający z upoważnienia wojewody i na jego dpowiedzialność, wicewojewoda wydający rozstrzygnięcie nadzorcze posługuje się własną kompetencją w tym zakresie i działa na własny rachunek. Oczywiście nie może działać na rachunek i odpowiedzialność wojewody skoro warunkiem działania I wicewojewody jest zaprzestanie pełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę.
W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów na to aby Wicewojewoda która podpisała rozstrzygnięcie nadzorcze działała na podstawie imiennego upoważnienia Wojewody. Z zapisu pod rozstrzygnięciem wynika, że działała w zastępstwie Wojewody. Co więcej w odpowiedzi na skargę Wojewoda podał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane przez I Wicewojewodę w sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej. Podał też, że Wojewoda w dniu wydania rozstrzygnięcia tj. 30 maja 2003r. nie pełnił obowiązków służbowych, bo był nieobecny w Urzędzie Wojewódzkim.
W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że Wojewoda 30 maja 2003r. nie pełnił obowiązków. Z przedłożonego kalendarium Wojewody na dzień 30.05.2003r. (k. 29-30) wynika jednoznacznie, że Wojewoda pełnił obowiązki poza Urzędem Wojewódzkim. Jego nieobecność w Urzędzie Wojewódzkim nie wykluczała pełnienia przez niego obowiązków. Typowymi sytuacjami w których Wojewoda nie pełni swoich obowiązków jest choroba bądź urlop. Zatem, skoro Wojewoda pełnił swoje obowiązki to I Wicewojewoda nie mogła powołując się na cytowany wyżej art. 28 ust. 3 podpisać zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zastępstwie Wojewody.
Wyrazem realizacji kompetencji nadzoru wojewody nad jednostką samorządową jest podpisanie rozstrzygnięcia przez wojewodę lub przez I wicewojewodę w warunkach określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej. Wymogi te w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione a podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez osobę nieuprawnioną jest naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest jego wadliwość. W tych okolicznościach zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 148 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że nie może ono być wykonane do uprawomocnienia się wyroku.