II SA 2255/03

II SA 2255/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jacek Fronczyk
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), a WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Dzielnicy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [....] podjętych na sesji Rady w dniu [...] kwietnia 2003 r. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Dzielnicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego
Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawiał się następująco. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność dziewięciu uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.:
1. Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Dzielnicy [...] Pana K. B.
2. Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Dzielnicy [...] Pana A. P.,
3. Nr [...] w sprawie rezygnacji Burmistrza Dzielnicy [...] K. B.,
4. Nr [...] w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...],
5. Nr [...] w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...];
6. Nr [...] w sprawie ustalenia liczby Zastępców Burmistrza Dzielnicy [...],
7. Nr [...] w sprawie wyboru Zastępców Burmistrza Dzielnicy [...],
8. Nr [....] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...],
9. Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].
W uzasadnieniu wskazał, że zostały mu one doręczone 17 kwietnia 2003 r. Podstawą stwierdzenia nieważności był fakt, że sesja była prowadzona przez osobę nieuprawnioną. Przewodniczący rady, mimo istnienia quorum i niewyczerpania porządku obrad, zamknął sesję i opuścił posiedzenie. Prowadzenie przejął jeden z wiceprzewodniczących – A.C.. W toku dalszych obrad rozszerzono porządek obrad i w obecności 12 osób podjęto uchwały.
Zdaniem organu nadzoru, w przypadku nieobecności przewodniczącego mógł go zastępować jedynie pierwszy wiceprzewodniczący, wyznaczony w drodze postanowienia przez przewodniczącego. Nie uprawniało do tego postanowienie z [...] marca 2003 r., gdyż nie zostało przez przewodniczącego podpisane. Zatem, zgodnie z art. 19 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym i § 10 ust. 4 i 11 pkt 3 Statutu Gminy [...], mógł obrady prowadzić najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący, którym był J.W..
W dniu 29 maja 2003 r. Rada Dzielnicy [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na to rozstrzygnięcie żądając jego uchylenia, wstrzymania wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała przy tym, że Wojewoda dokonał błędnej interpretacji art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym doprowadził do instrumentalnego wykorzystania przepisów prawa przez Przewodniczącego K., co objawiło się uniemożliwieniem przeprowadzenia obrad sesji, w tym jej formalnego zamknięcia i otwarcia.
Rada podkreśliła, że zgodnie z art. 19 ust. 2 usg, w przypadku nieobecności przewodniczącego jego obowiązki przejmuje zastępca. Kolejność przejmowania obowiązków należy do problematyki czysto regulaminowej i nie może mieć wpływu na ważność podjętych uchwał.
Po opuszczeniu sali radni pisemnie wezwali przewodniczącego do powrotu, otwarcia sesji i jej przeprowadzenia. Po odmowie zostali zmuszeniu do powierzenia obowiązków A. C.. Pełnił on obowiązki pierwszego zastępcy, gdyż był wyznaczony w formie ustnej. Taka forma, zdaniem rady, wystarczyła. Ustawa nie zawiera w tej mierze żadnych wymogów. W dniu 7 marca 2003 r. w obecności radnych pan C. został wyznaczony na pierwszego zastępcę. Odnośnie zamknięcia sesji przez przewodniczącego rada wskazała, że brak jest podstaw normatywnych do ograniczania ilości posiedzeń rady na sesji przed zakończeniem obrad nad całym przyjętym porządkiem obrad.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że podstawą jego rozstrzygnięcia nie był tylko art. 19 ust. 2 ustawy, ale i § 10 ust. 4 i § 13 pkt 3 Statutu Gminy [...], które nie pozostawiają wątpliwości kto zastępuje przewodniczącego podczas jego nieobecności. Wyznaczenie pierwszego wiceprzewodniczącego nie może być dokonane w każdej formie, a zwłaszcza ustnej. Ma ono charakter najbardziej zbliżony do pełnomocnictwa ogólnego i wymaga wg art. 99 § 2 kc formy pisemnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że:
Po pierwsze, należy poinformować strony, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w sprawie właściwy był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponieważ na jego terenie ma siedzibę Wojewoda [...].
Rozpatrując skargę co do meritum, sąd uznał ją za zasadną. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody było bowiem naruszenie art. 19 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 10 ust. 4 i 11 pkt 3 Statutu Gminy [...]. Zgodnie z art. 19 ust. 2 usg zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.
Podobną regulację zawiera Statut Gminy [...], który obowiązuje w stosunku do dzielnicy [...] na podstawie art. 19 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).
Zgodnie z § 10 ust. 1 statutu, pracę rady organizuje przewodniczący rady przy pomocy trzech wiceprzewodniczących. W świetle § 10 ust. 2 przewodniczący rady wyznacza spośród wiceprzewodniczących swego pierwszego i kolejnych zastępców. Obejmują oni przewodnictwo w radzie w razie nieobecności lub okresowego nieobsadzenia funkcji wiceprzewodniczącego. Według ust. 3 czynności, o których mowa w ust. 2 dokonuje przewodniczący rady niezwłocznie po wyborze wiceprzewodniczących w formie postanowienia. Na podstawie ust. 4 w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Do zadań tych należy m.in. zwoływanie sesji rady i przewodniczenie jej obradom (§ 11 ust. 3 statutu).
Przedmiotem sporu pomiędzy stronami był fakt, czy na poprzedzającej sesji w dniu [...] marca 2003 r. doszło do skutecznego upoważnienia pana J. C. do pełnienia funkcji pierwszego wiceprzewodniczącego. Zdaniem wojewody wyznaczenie to było nieskuteczne, nie nastąpiło bowiem w formie pisemnej.
Rozpatrując tę kwestię sąd zważył, że ani ustawa o samorządzie gminnym, ani Statut Gminy [...] nie wskazują formy, w jakiej powinno być udzielone stosowne pełnomocnictwo. Jak wynika zaś z obrad V sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2003 r. "Przewodniczący Rady stwierdził, że w wyniku głosowania tajnego Wiceprzewodniczącymi Rady Dzielnicy [...] miasta W. zostali wybrani następujący radni: p. J. C., p. J. K. i p. J. W." (uchwała nr [...]).
Następnie, na co dowodem jest protokół sesji, przewodniczący rady odczytał postanowienie przewodniczącego rady z dnia [...] marca 2003 r. o wyznaczeniu: J.C. na I Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy [...].
Stwierdzić więc należy, że po pierwsze przewodniczący rady złożył w tej mierze stosowne oświadczenie w obecności radnych, po drugie oświadczenie to znalazło odbicie w urzędowo sporządzonym i podpisanym protokole. W prawie administracyjnym przyjmuje się możliwość składania różnego typu oświadczeń, nie tylko w formie pisemnej, ale i ustnie do protokołu. W takiej np. formie może nastąpić udzielenie ogólnego pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc, zdaniem sądu, kwestionować wyznaczenia J. C. na stanowisko pierwszego wiceprzewodniczącego rady.
Następnym zagadnieniem, jakie postało w sprawie, które sąd rozpatrywał z urzędu, nie było ono bowiem przedmiotem zarzutu ze strony wojewody, była zgodność rozpatrywania na drugiej części sesji szeregu spraw, w tym poszerzenia przedmiotu obrad.
Sąd musiał więc wypowiedzieć się po pierwsze, co do kwestii, czy w dniu [...] kwietnia 2003 r. odbyły się dwie sesje, jedna prowadzona przez przewodniczącego K., a druga przez J. C., czy też jedna sesja. Problem ten powstał w związku z formalnym zamknięciem po pierwszej części obrad sesji przez przewodniczącego rady i prowadzenia dalszej części przez wiceprzewodniczącego.
Wypowiadając się co do tej kwestii sąd zważył, że szósta sesja rady była sesją nadzwyczajną. Została ona zwołana przez przewodniczącego rady na pisemny wniosek grupy 10 radnych złożony [...] kwietnia 2003 r. na ręce przewodniczącego. Przewidywał on w porządku obrad 10 punktów, w tym podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnych dzielnicy: K.B. i A.P.. Zgodnie z art. 20 ust. 3 usg na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady przewodniczący jest zobowiązany zwołać sesję w ciągu siedmiu dni. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że grupa radnych, przekraczająca znacznie ¼ radnych, wystąpiła ze stosownym wnioskiem, który spełniał wymogi formalne i stał się podstawą zwołania sesji w dniu [...] kwietnia 2003 r.
Rozpatrując materiały z tej sesji, w tym dostarczone kasety magnetofonowe, sąd stwierdził, że w sprawie doszło do otwarcia sesji przez przewodniczącego rady. Otwarcie sesji nie wymagało bowiem, jak wynika z usg i statutu szczególnej formy. Stąd przywitanie radnych oraz mieszkańców a także sprawdzenie quorum oznaczało, że sesja została otwarta. Nie ulegało też wątpliwości, że przewodniczący rady oświadczył o zamknięciu sesji.
Dokonując oceny obowiązków przewodniczącego w zakresie prowadzenia sesji na podstawie § 45 i dalszych statutu, a także kierując się wykładnią celowościową sąd uznał jednak zamknięcie sesji przez przewodniczącego za bezskuteczne. Zgodnie bowiem z § 45 statutu, po sprawdzeniu listy obecności, a więc przed wyczerpaniem porządku obrad przewodniczący zamyka obrady jedynie w przypadku braku quorum. W przeciwnym razie zobowiązany jest dalej prowadzić sesję.
Stąd sam fakt otwarcia sesji, a następnie wygłoszenie przez przewodniczącego swojego oświadczenia, niedopuszczenie do głosu radnych, ani nieprzeprowadzenie głosowania nad żadnym punktem porządku obrad, prowadzi do wniosku, że celem działania przewodniczącego było obejście prawa. Dążył on bowiem do czynności pozornej, która niweczyłaby skutki art. 20 ust. 3 usg przewidującego obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnej. W konsekwencji, gdyby uznać takie zamknięcie sesji za skuteczne, mogłoby to prowadzić do naruszenia idei samorządności. Podobny manewr mógłby być bowiem przez przewodniczącego rady stosowany każdorazowo, gdyby w grę wchodziły negatywnie oceniane przez niego uchwały. Oznaczałoby to, że o możliwości realizowania funkcji rady decydowałby wyłącznie jej przewodniczący.
Z tego też względu sąd uznał, że czynność zamknięcia szóstej sesji, dokonana przez przewodniczącego rady, nie była skuteczna. Dalsze obrady mógł więc prowadzić, w związku z opuszczeniem sesji przez przewodniczącego rady, jej wiceprzewodniczący.
W toku prowadzenia tej sesji doszło do poszerzenia porządku obrad. Sąd zauważył w związku z tym, że co prawda zarówno wniosek o przeprowadzenie sesji był podpisany przez 10 osób, jak i tyle podpisów zawierał wniosek o rozszerzenie porządku obrad, jednakże w obu przypadkach pokrywało się jedynie 9 podpisów. O ile pierwszy wniosek został złożony m.in. przez radnego R. K., to pod drugim figurował podpis radnego K..
Sąd zastanawiał się w związku z tym nad prawidłowością rozszerzenia porządku obrad. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 usg do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w tym trybie wymagana jest dodatkowo zgoda wnioskodawcy.
Kierując się wymogami zwołania sesji nadzwyczajnej sąd uznał jednak możliwość poszerzenia obrad za prawidłową. Stwierdził bowiem, że rada liczyła 21 osób. Liczba co najmniej ¼ radnych wynosiła 5 radnych. Nawet więc, gdyby pominąć podpis 1 osoby pod jednym i drugim wnioskiem, istniałaby wystarczająca ilość osób do odbycia sesji nadzwyczajnej i do jej poszerzenia.
Sąd zastanawiał się także, czy poszerzenie sesji o tak istotne punkty porządku obrad, jak w przedmiotowej sytuacji, mieściło się w pojęciu poszerzenia porządku obrad. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał bowiem wielokrotnie, że w ramach poszerzenia porządku obrad nie można rozciągnąć go na sprawy tak istotne, że mogłoby to prowadzić w konsekwencji do niemożliwości pełnienia przez radnych funkcji przedstawicieli społeczności lokalnej zgodnie z art. 23 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z 20 lutego 2002 r. II SA 3349/01). W sprawie nie ulega wątpliwości, że porządek obrad został poszerzony o istotne kwestie. Jak wynika jednak z protokołu – radni byli zorientowani w tych sprawach.
Wniosek o odwołanie burmistrza został bowiem sporządzony już [...] kwietnia 2003 r. (potwierdza to podpis pana J. C.). Został on podpisany przez 8 radnych, co przekraczało liczbę ¼ ustawowego składu rady. Burmistrz złożył też rezygnację, na co wskazał na sesji przewodniczący rady odczytując stosowne pismo. Rozpatrywane na sesji kwestie nie stanowiły więc zaskoczenia dla radnych, ani nie uniemożliwiały im pełnienia właściwej funkcji przedstawicieli lokalnej społeczności. W świetle art. 23 ust. 1 usg odwołanie przewodniczącego było natomiast konsekwencją jego zachowania na sesji i obawy przed udaremnieniem prowadzenia dalszych obrad zgodnie z jego porządkiem.
Sąd rozpatrywał również, czy sprawa stwierdzenia wygaśnięcia mandatów radnych B. i P. nie naruszała prawa. Zważył w związku z tym, że na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm. na dzień orzekania) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Na podstawie ust. 2 wygaśnięcie to stwierdza rada w drodze uchwały. W tym przypadku uczyniła to wezwana do tej czynności przez wojewodę.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Na mocy art. 27 pkt 2 usg funkcji wójta (burmistrza) oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego, w tym w gminie w której jest wójtem lub zastępcą wójta.
Dotyczy to więc również, zdaniem Sądu, radnego dzielnicy.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w działaniu rady przy podejmowaniu przedmiotowych uchwał istotnego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na ważność zapadłych rozstrzygnięć. Wojewoda, stwierdzając nieważność uchwał zapadłych na szóstej sesji Rady Dzielnicy [...], naruszył więc dyspozycję art. 91 ust. 1 usg.
Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 148 i 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 20 ust. 3 i 4 oraz 91 ust. 1 usg, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.