II SA 223/20

II SA/Bd 223/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 4361/21 - Wyrok NSA z 2023-10-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 4,  art. 5  ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 29 listopada 2019 r. nr XVI/77/2019 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jeziora Wielkie 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości", 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 3. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenia: "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika" oraz "nieprzeznaczonych do użytku publicznego," 4. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 5. stwierdza nieważność § 20 ust. 3 – 6, § 21 oraz § 24 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 6. w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy w Jeziorach Wielkich 26 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XVI/77/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jeziora Wielkie. Regulamin stanowi załącznik do uchwały.
Prokurator Rejonowy w Mogilnie pismem z 17 stycznia 2020 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019 poz. 2010, zwanej dalej "u.c.p.g.") poprzez:
a) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 3 ust 1 załącznika do uchwały obowiązków właścicieli nieruchomości do uprzątania opisanych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a także sposobu uprzątnięcia tych zanieczyszczeń - w sytuacji kiedy rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, albowiem ustawa nie reguluje kwestii związanych z utrzymaniem porządku na terenie prywatnej posesji właściciela,
b) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w przepisie § 4 pkt 2 załącznika do uchwały, poprzez zakazanie "prowadzenia poza miejscami do tego przeznaczonymi prac związanych z naprawą pojazdów, które mogą spowodować zanieczyszczenie środowiska, w szczególności: wymiany oleju, prac blacharskich, lakierniczych, itp." - kiedy regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego a ponadto narusza zasadę równości obywatela wobec prawa,
c) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w przepisie § 4 pkt 1 załącznika do uchwały poprzez wskazanie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, z wyłączeniem mycia podwozia i silnika, może odbywać się wyłącznie przy użyciu środków ulegających biodegradacji, w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego, o utwardzonej, szczelnej nawierzchni, posiadających odprowadzenie powstających ścieków po podczyszczeniu do kanalizacji sanitarnej lub do zbiornika bezodpływowego, z którego są usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami - kiedy regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, a ponadto narusza zasadę równości obywatela wobec prawa,
d) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w przepisie § 12-14 załącznika do uchwały poprzez nałożenie obowiązków na właścicieli lub zarządzających parkami, drogami znajdującymi się na obszarze zabudowanym oraz przystankami komunikacji miejskiej; właścicieli nieruchomości, na których odbywają się imprezy masowe; właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gastronomiczna lub handlowa w branży spożywczej - w zakresie utrzymania czystości i porządku, co stanowi wykroczenie organu gminy poza kompetencje ustawowe,
e) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w przepisie § 20 ust. 5 i 6 załącznika do uchwały poprzez określenie sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 t.j.), a ponadto nie uwzględnia warunków fizycznych, wieku psa,
f) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w przepisie § 20 ust. 3 załącznika do uchwały poprzez określenie, że osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest zapewnić pełny nadzór nad zwierzęciem - co stanowi wykroczenie poza granice ustawowe a jednocześnie ogranicza prawa jednostki,
g) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w przepisie § 21 załącznika do uchwały, poprzez zobowiązanie osoby utrzymującej zwierzę agresywne, w tym agresywnego psa, do wyposażenia nieruchomości, na której zwierzę jest utrzymywane, przy każdym wejściu na teren nieruchomości, w urządzenie służące do przywołania właściciela nieruchomości i widoczną tabliczkę ostrzegawczą z czytelną informacją o utrzymywaniu zwierzęcia agresywnego, w tym agresywnego psa na terenie nieruchomości - kiedy obowiązku takiego nie przewidują żadne przepisy prawa, zaś art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. przyznał gminom wyłącznie kompetencje do określania wymogów wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych,
h) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 24 ust. 2 załącznika do Uchwały, że deratyzację przeprowadza się dwukrotnie w ciągu roku w okresie wiosennym i jesiennym - kiedy należało określić termin przeprowadzenia deratyzacji a nie okres (porę roku).
Zarzucając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 – 2, § 4 pkt 2, § 12 – 14, § 20 ust. 3, § 20 ust. 5 – 6, § 20 ust. 3, § 21 i § 24 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Rada Gminy podniosła, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem dostosowującym rozwiązania normatywne do specyfiki i charakterystycznych cech danej jednostki samorządu terytorialnego. Regulamin powinien zatem uwzględniać uwarunkowania lokalne, a przede wszystkim wiejski i rolniczy charakter gminy Jeziora Wielkie. Zdaniem organu Prokurator zdaje się tej specyfiki nie dostrzegać.
Odnośnie zobowiązania właściciela nieruchomości do uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z terenu "prywatnej posesji właściciela" Rada zwróciła uwagę, że uregulowała jedynie obowiązek właściciela nieruchomości uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Nieuzasadniony jest wniosek Prokuratora, że dotyczy to również "terenów prywatnych posesji". Rada zwróciła uwagę, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zawiera definicję legalną "chodnika", która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie ma związku pomiędzy treścią przepisu uchwały a definicją "chodnika". Organ zaznaczył również, że ustawa nie określa sposobu uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń.
Zdaniem organu nie przekroczono upoważnienia ustawowego również w przypadku kwestii mycia pojazdów poza miejscami do tego przeznaczonymi. Rada Gminy wprowadziła generalny zakaz, ale tylko w zakresie naprawy pojazdów i tylko w zakresie takiej naprawy, która może spowodować zanieczyszczenie środowiska. Zakaz ten dotyczy nie dotyczy mycia, a jedynie naprawy i nie ma charakteru generalnego.
Rada podniosła, że w uchwale określiła zasady mycia pojazdów poza miejscami do tego przeznczonymi. Zdaniem organu pojęcie "zasady mycia pojazdów" jak najbardziej może obejmować mycie jedynie nadwozia z pominięciem mycia silnika i podwozia.
Za niezasadne Rada uznała także zarzuty odnośnie § 12 – 14 uchwały. Rada podniosła, że pojęcie "właściciel nieruchomości" w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest znacznie szersze, niż to wynika z kodeksu cywilnego i może obejmować również organizatorów imprez masowych oraz zarządcę drogi. Ponadto Rada wskazała, że zarządca drogi ma status jednostki organizacyjnej odpowiednio albo gminy, albo powiatu, albo województwa, albo Skarbu Państwa. Jest to zatem statio fisci tych jednostek, które biorąc pod uwagę przepisy ustawy o drogach i tak spełniają kryterium właściciela w rozumieniu prawa cywilnego.
Odnośnie § 20 ust. 5 i 6 uchwały organ podniósł, że art.10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest przepisem, który ma na celu ochronę zwierzęcia. Natomiast celem regulaminu nie jest zapewnienie ochrony zwierzęcia, a zapewnienie ochrony przed zwierzęciem. Zdaniem organu "W odniesieniu do psa ze względów antropocentrycznych trudno mówić o jego osobistych warunkach. Osobiste warunki dotyczą tylko człowieka, a nie psa. Ponadto nie wiadomo w jaki sposób Rada Gminy miałaby te warunki uwzględnić. Wymagałoby to wprowadzenia bardzo precyzyjnej, regulacji, coś na wzór ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która określałaby, jakim gatunkom psów i w jakim wieku przysługują określone uprawnienia. Sprzeciw budzi już sam pomysł określania uprawnień zwierząt."
Odnośnie § 21 organ podniósł, że przepis ten nie nakłada obowiązku na właściciela nieruchomości, a jedynie wskazuje, w jaki sposób nieruchomość powinna być zabezpieczona. Nie oznacza to, że tych zabezpieczeń musi dokonać właściciel nieruchomości. Wykładnia systemowa wskazuje, że adresatem obowiązku jest osoba utrzymująca zwierzę domowe, co wynika z tytułu rozdziału.
Co do § 24 ust. 2 Regulaminu organ podniósł, że "termin" ma szerokie znaczenie i może obejmować nie tylko dni, ale również miesiące, tygodnie i lata. Termin może trwać jakiś czas będąc w tym zakresie synonimem okresu (np. termin miesięczny to synonim miesiąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639)."
Uwzględniając powyższe Sąd uznał za częściowo zasadne zarzuty skargi odnoszące się do § 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z tym paragrafem:
"1. Obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości winien być realizowany codziennie do godz. 10:00, a w przypadku intensywnych opadów śniegu - w ciągu 2 godzin od ustania opadów, poprzez:
1) zamiatanie, zbieranie, zmywanie, itp.;
2) odgarnięcie śniegu i błota pośniegowego w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu;
3) usuwanie śliskości z zachowaniem wymagań określonych w przepisach dotyczących rodzajów i warunków stosowania środków, które mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach;
4) uprzątnięcie z chodnika piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego stosowania.
2. Zabrania się uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodników na teren jezdni oraz składowania pod drzewami: śniegu, lodu, błota pośniegowego zawierających środki chemiczne używane do usuwania śliskości"
Należy zauważyć, że ww. przepis Regulaminu jest wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. , zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Wobec odwoływania się przez Strony w tym zakresie do kwestii obowiązków właścicieli nieruchomości oraz kwestii chodników położonych wzdłuż nieruchomości – należy wskazać na różnicę pomiędzy treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Jak wyżej wskazano – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 .lit. c) u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Porównując art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. należy przede wszystkim zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. mówi o "części nieruchomości", a art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. mówi o chodniku położonym "wzdłuż nieruchomości" stanowiącym "wydzieloną część drogi publicznej". Ze stwierdzenia, że chodnik jest położony "wzdłuż" nieruchomości i jest "częścią drogi publicznej" wynika, że jest on położony poza terenem danej nieruchomości. Porównywane przepisy dotyczą zatem dwóch różnych terenów: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) dotyczy terenu w obrębie granic nieruchomości danego właściciela, a art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. odnosi się do terenu poza granicami nieruchomości danego właściciela.
Realizując normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) u.c.p.g. prawodawca lokalny nie może sugerować się treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wypowiada się odnośnie drogi publicznej i chodnika stanowiącego część tej drogi publicznej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie mówi natomiast o drogach publicznych (tj. o nieruchomościach będących własnością Skarbu Państwa lub poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego o ściśle określonym przeznaczeniu), ale o "częściach nieruchomości służących do użytku publicznego" – a więc o częściach nieruchomości bez rozróżnienia czyją są własnością i jaką funkcję pełnią (np. drogi wewnętrznej, skweru, placu, placu zabaw). Cechą wspólną "części nieruchomości" o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. jest jedynie to, że służą one do użytku publicznego. Taka możliwość tj. udostępnienie części danej nieruchomości do użytku publicznego może zaistnieć zarówno w przypadku nieruchomości będących własnością publiczną, jak tez będących nieruchomością prywatną (np. plac przy prywatnym centrum handlowym czy prywatnej szkole).
Wykładnia ww. przepisów prowadzi więc do wniosku, że zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie obejmuje kwestii uregulowanych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Odnośnie obowiązków właściciela nieruchomości odnoszących się do leżącego poza jego nieruchomością, ale wzdłuż tej nieruchomości chodnika stanowiącego część drogi publicznej ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w tym zakresie nie upoważnił rady gminy do wydania aktu podustawowego.
Z powyższych względów Sąd uznał, że § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" oraz § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zostały wydane bez stosownej podstawy w upoważnieniu ustawowym. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność tej części zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającej prawo.
Odnośnie § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (Prokurator w sposób oczywisty omyłkowo wskazuje na "pkt 1" zamiast na "ust. 1") należy wskazać, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów czy też zakazywania wykonywania tych czynności w określonym miejscu. Brak jest zatem w upoważnieniu ustawowym podstawy do wprowadzenia przez Radę Gminy zakazu mycia podwozia i silnika (poprzez zawarcie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały zwrotu "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika") oraz zakazu mycia pojazdów w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego (a contrario nakaz mycia wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego").
Kierując się powyższą wykładnią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. za ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego należy uznać także § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który zabrania wykonywania określonych napraw tj.: "prowadzenia poza miejscami do tego przeznaczonymi prac związanych z naprawą pojazdów, które mogą spowodować zanieczyszczenie środowiska, w szczególności: wymiany oleju, prac blacharskich, lakierniczych, itp.". Ponadto zakaz ten został sformułowany w sposób niejasny. Wskazuje bowiem jedynie przykładowe czynności, posługuje się zwrotem "itp." przy jednoczesnym braku zdefiniowania jakie prace należy uważać za "mogące spowodować zanieczyszczenie środowiska". Trudno także wskazać, jakie prace przy naprawie pojazdów nie skutkują mniejszym lub większym zanieczyszczeniem środowiska – czy to bezpośrednim czy pośrednim. Uregulowanie to jest zatem sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasady rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Sąd uznał natomiast za niezasadne zarzuty Prokuratora odnoszące się do § 12 – 14 zaskarżonego Regulaminu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nakładające obowiązki na zarządców dróg i organizatorów imprez lub zgromadzeń o charakterze publicznym, a także właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gastronomiczna lub handlowa w branży spożywczej, stanowi wykroczenie organu gminy poza kompetencje ustawowe. Obowiązki organizatora imprez masowych określa bowiem ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych i nie mogą być powtarzane w akcie prawa miejscowego. Poza tym ani organizatora imprezy masowej ani zarządcę drogi nie można uznać za właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy ani podmiot wymieniony w art. 5 ust. 2-4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Ponadto zdaniem Prokuratora nie mają żadnego umocowania prawnego obowiązki nałożone na osoby prowadzące działalność gastronomiczną lub handlową w branży spożywczej. Przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach dają bowiem podstawę tylko do nakładania obowiązków w tym zakresie na właścicieli nieruchomości.
Powyższe stanowisko Prokuratora jest błędne.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych ustawa ta określa:
1) zasady postępowania konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych;
2) warunki bezpieczeństwa imprez masowych;
3) zasady i tryb wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych;
4) zasady przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych, w tym danych osobowych;
5) zasady odpowiedzialności organizatorów za szkody wyrządzone w związku ze zorganizowaniem imprez masowych.
Ani z treści ww. przepisu określającego zakres regulacji ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, ani z następnych przepisów tej ustawy nie wynika, że reguluje ona kwestie rodzaju i ilości pojemników na odpady oraz ich rozmieszczenia – które te kwestie objęte są delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
Należy też zauważyć, że delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie określa kręgu adresatów regulacji (w szczególności nie określa, że jest ona kierowana wyłącznie do właścicieli nieruchomości), ale tereny, odnośnie których rada ma dokonać regulacji ("na terenie nieruchomości") – w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 5 u.c.p.g., który wyraźnie na wstępie wskazuje, że odnosi się do obowiązków określonych podmiotów - właścicieli nieruchomości.
Zasadne są zarzuty skargi odnoszące się do zawartych w § 20 Regulaminu regulacji będących wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. tj. określenia wymagań w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Odnosząc się do tej części uchwały oraz argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że ustawodawca faktycznie nie zrównał zwierząt z człowiekiem. Jednocześnie jednak w art. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ustawodawca wyraźnie wskazał, że "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". To, że ustawodawca nie określił "praw zwierząt" nie oznacza, że człowiek nie ma względem zwierzęcia obowiązku jego szanowania, ochrony i opieki – nawet jeżeli ze względu na pewne cechy zwierzęcia konieczne jest zastosowanie środków chroniących ludzi przed zachowaniami zwierząt. Prawem każdego człowieka jest żądanie od innych ludzi aby wypełniali swoje obowiązki wobec zwierząt – istot żyjących. Istot, które jak każdy człowiek (który nota bene też jest rodzajem zwierzęcia) zdolne są do odczuwania cierpienia w różny sposób, także w zależności od cech fizycznych i stanu zdrowia.
Odnośnie sposobu realizacji upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku zarysowują się dwa stanowiska: dopuszczające regulacje regulaminowe o konieczności trzymania zwierzęcia na smyczy, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide np. II OSK 618/14, II OSK 2950/19); oraz takie, zgodnie z którym bezwzględny nakaz trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek, stan psychofizyczny, czy inne ograniczenia zwierzęcia - może prowadzić do działań niehumanitarnych (np. II OSK 1492/12, II OSK 2541/29, II OSK 921/20).
Słusznie zauważa Prokurator, że kwestie sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Brak jednak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dlatego generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i/lub w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań jest zbyt rygorystyczny i może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Jak wskazał, Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w sprawie II OSK 1492/12 jak i w sprawie II OSK 921/20 - wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności i nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Skoro więc z przepisu art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, to nałożenie bezwzględnego, generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy lub w kagańcu jest bardziej restrykcyjne niż powyższe uregulowanie ustawowe. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych, szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. oprócz ww. wyroków, także wyroki w sprawach II SA/Bk 179/20, II OSK 2678/15, II SA/Kr 808/19).
W przedmiotowej sprawie powyższe wymogi nie zostały zachowane. W § 20 ust. 5 Regulaminu (tj. załącznika do zaskarżonej uchwały) prawodawca lokalny wprowadził generalny nakaz prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Od nakazu tego nie przewidziano żadnych wyjątków wynikających z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych psa.
Wobec tego unormowanie to należy uznać za ustanowione z istotnym naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 5 Regulaminu jak też dopełniającego to unormowanie w zakresie obowiązku prowadzenia psów na smyczy § 20 ust. 6. Po usunięciu § 20 ust. 5 unormowanie § 20 ust. 6 Regulaminu przewidujące wyjątek od nakazu z § 20 ust. 5 byłoby bowiem unormowaniem nieracjonalnym.
Za zasadny należało uznać zarzut istotnego naruszenie prawa przez § 20 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Z art. 2 Konstytucji RP wynika nakaz rzetelnego stanowienia prawa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, przepisy prawa powinny być formułowane z uwzględnieniem zasady konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego.
Zasada ta nakłada obowiązek optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Tym samym stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu.
Z powyższych względów na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy.
Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyroki o sygn. K 24/00 i sygn. K 41/02 oraz wyrok z 27 listopada 2007 r., sygn. SK 39/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 127). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, jest naruszeniem Konstytucji (por. wyroki o sygn. K 6/02 i sygn. K 41/02).
Wskazany § 20 ust. 3 Regulaminu należy uznać za przepis niespełniający powyższych wymogów wobec posłużenia się w tym przepisie przez prawodawcę lokalnego niejasnym określeniem "pełnego nadzoru nad zwierzęciem". Nie wiadomo, czym taki "pełny nadzór" miałby się różnić od zwykłego nadzoru nad zwierzęciem czy od wymaganej przez art.10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt kontroli.
Uregulowanie to jest zatem sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Z wyżej wskazanych powodów za istotnie naruszający prawo należy uznać także § 20 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, który określając obowiązki osoby utrzymującej zwierzęta domowe w sposób niejasny wymaga, aby zwierzę domowe przebywało na terenach przeznaczonych do użytku publicznego pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania "pełnej kontroli" nad zachowaniem się zwierzęcia.
Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Tymczasem taki właśnie charakter ma § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały, który przewiduje dla osób utrzymujących zwierzę agresywne, w tym agresywnego psa obowiązek wyposażenia nieruchomości, na której zwierzę jest utrzymywane, przy każdym wejściu na teren nieruchomości, w:
1) urządzenie służące do przywołania właściciela nieruchomości;
2) widoczną tabliczkę ostrzegawczą, z czytelną informacją o utrzymywaniu zwierzęcia agresywnego, w tym agresywnego psa na terenie nieruchomości.
Przepis § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały należało wobec tego uznać za wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a tym za istotnie naruszający prawo.
Za zasadny należało uznać także zarzut skargi dotyczący § 24 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Określając termin obowiązkowej deratyzacji prawodawca lokalny wskazał, że przeprowadza się ją "dwukrotnie w ciągu roku, w okresie wiosennym i jesiennym". Zarówno wiosna jak też jesień są okresami roku, które na podstawie powszechnie uznawanej wiedzy można ściśle wyznaczyć: wiosna astronomiczna rozpoczyna się w momencie równonocy wiosennej i trwa do momentu przesilenia letniego, co w Polsce oznacza okres pomiędzy 21 marca a 22 czerwca, jesień zaś to okres od równonocy jesiennej do przesilenia zimowego, co w Polsce oznacza okres pomiędzy 23 września a 22 grudnia. Prawodawca lokalny nie wskazał jednakże, że deratyzację przeprowadza się "wiosną i jesienią" – co byłoby odpowiednikiem posłużenia się przez prawodawcę lokalnego zwrotem: "deratyzację przeprowadza się pomiędzy 21 marca a 22 czerwca oraz pomiędzy 23 września a 22 grudnia". Prawodawca lokalny wskazał, że deratyzację przeprowadza się "w okresie wiosennym i jesiennym" – co powoduje niejasność jaki okres przypadający wiosną (inaczej: jak część "wiosny", jaki okres oznaczony datami w obrębie "jesieni") i jaki okres przypadający jesienią (inaczej: jaka część "jesieni", jaki okres oznaczony datami w obrębie "jesieni") to wymagany ustawą "termin przeprowadzenia deratyzacji".
Uregulowanie to jest zatem sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 - 5 sentencji wyroku, natomiast zgodnie z art. 151 ww. ustawy w pozostałej części skargę oddalił.