II SA 2103/03

II SA 2103/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Stanisław Gronowski
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Piotr Borowiecki spr. Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2004 r. sprawy ze skargi Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Przychodnia Lekarska w C. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu zakładu pracy chronionej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej — Przychodni Lekarskiej w C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu zakładu pracy chronionej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2002 r. skarżący Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej — Przychodnia Lekarska w C. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej, załączając do wniosku stosowne dokumenty.
W związku z w/w wnioskiem Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. zwrócił się do Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych w W. z prośbą o wyrażenie opinii, czy w przypadku strony skarżącej możliwe jest przyznanie statusu zakładu pracy chronionej.
W udzielonej w piśmie z dnia [...] stycznia 2003 r. odpowiedzi Zastępca Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych w W. wyjaśnił, iż tylko pracodawca prowadzący działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), spełniający pozostałe warunki określone dla zakładu pracy chronionej może skutecznie ubiegać się o przyznanie statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. W ocenie Dyrektora Biura należy przyjąć, iż przepis art. 8a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm.) jednoznacznie wyłącza możliwość przyznania samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, z uwagi na niespełnianie jednego z podstawowych warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.), tj. prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej.
W dniu [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], na podstawie której odmówił skarżącemu zakładowi opieki zdrowotnej przyznania statusu zakładu pracy chronionej. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż tylko pracodawca prowadzący działalność w rozumieniu przepisów ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, spełniający łącznie pozostałe warunki określone dla zakładu pracy chronionej w art. 28 cyt. ustawy z 1997 r. może skutecznie ubiegać się o przyznanie statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. Organ powołał się ponadto na przepis art. 8a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i w związku z tym uznał, iż wnioskujący podmiot nie spełnia warunku określonego w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, albowiem nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej.
Od w/w decyzji Wojewody [...] skarżący Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Przychodnia Lekarska w C. odwołał się do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przyznanie przedmiotowego statusu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż z chwilą przekształcenia strony z jednostki budżetowej w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi ona działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Zdaniem strony skarżącej, aby ocenić, czy dany podmiot prowadzi działalność gospodarczą należy ustalić, czy działalność ta prowadzona jest "w celach zarobkowych" i "na własny rachunek". Przy czym ważny jest -zdaniem strony, subiektywny zamiar podmiotu gospodarczego, aby podejmowane działania przynosiły dochód. Strona powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 1997 r., sygn. akt III SA 1654/96, podniosła, że przyjmuje się, że zwrot "na własny rachunek" jest tożsamy z określeniem "na własne ryzyko", co prowadzi do wniosku, że do podmiotu gospodarczego powinny należeć uzyskiwane z tej działalności dochody oraz podmiot ten powinny obciążać wynikające z tej działalności straty. Ponadto strona zwróciła uwagę na postanowienia przepisów art. 54 ust. 1, art. 59 oraz art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, jak również na stanowisko Ministra Finansów z dnia 24 maja 2000 r. zawarte w piśmie skierowanym do regionalnych izb obrachunkowych (nr pisma LK-85/833/JS, publik. "Biuletyn Skarbowy" Nr 3/2000 r.). Zdaniem strony skarżącej o zakwalifikowaniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jako podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą, świadczy również obciążanie tych podmiotów podatkiem od nieruchomości wg stawek przewidzianych dla gruntów i budynków związanych z działalnością gospodarczą.
W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego od w/w decyzji Wojewody [...]- Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję Nr [...], na mocy której - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż warunkiem uzyskania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest spełnianie łącznie wszystkich warunków i obowiązków określonych w art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przepisu art. 30 ust. 1 i 3 wspomnianej ustawy oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowy status nadawany jest podmiotowo, a więc przyznawany jest on pracodawcy prowadzącemu zakład pracy. Status ten ze względu na swoją podmiotowość obejmuje wszystkie miejsca i rodzaje prowadzonej przez pracodawcę działalności. Z tego organ wywiódł wniosek, iż przyznany samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej status objąłby wszystkie rodzaje prowadzonej przez niego działalności, w tym udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocję zdrowia, o których mowa w art. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, co pozostawałoby -zdaniem Ministra, w sprzeczności z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Minister podniósł ponadto, iż jednym z warunków uzyskania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest prowadzenie przez pracodawcę działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Organ odwoławczy dodał, iż nie kwestionuje podnoszonych przez stronę argumentów mówiących o prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, albowiem fakt, iż zakłady opieki zdrowotnej mogą prowadzić taką działalność wynika jednoznacznie z art. 54 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jednakże - w ocenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej - należy wskazać, iż przepis ten dopuszcza możliwość prowadzenia przez zakłady opieki zdrowotnej jedynie wydzielonej działalności gospodarczej, wyodrębnionej z podstawowej działalności prowadzonej przez te zakłady. Ponieważ stratus pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej przyznawany jest podmiotowo, nie jest możliwe - w ocenie organu II instancji, przyznanie samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej statusu na jeden z jego przedmiotów prowadzonej działalności.
W dniu [...] maja 2003 r. skarżący Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Przychodnia Lekarska w C. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości, jako niezgodnych z prawem, skarżący zarzucił obu wydanym decyzjom naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu tegoż przepisu. Zdaniem strony organy dopuściły się również naruszenia art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej tego przepisu i błędne przyjęcie, że do spełnienia przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej wymaganej przy ubieganiu się o status zakładu pracy chronionej niezbędne jest prowadzenie działalności w rozumieniu art. 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej. W ocenie strony skarżącej zaskarżone decyzje naruszyły ponadto przepisy art. 6-8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., albowiem nie dokonano prawidłowej, pełnej i rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący uznał jednocześnie, że wydane decyzje naruszają art. 2, art. 7 i art. 32 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, odmawiając skarżącemu, jako podmiotowi posiadającemu osobowość prawną i legalnie dopuszczonemu do obrotu rynkowego, prawa równego traktowania w zakresie uprawnień przyznawanych przez obowiązujące przepisy prawa. Strona skarżąca zwrócił się ponadto o rozważenie możliwości wystąpienia - w przypadku nie uwzględnienia przez Sąd podniesionych zarzutów i argumentów skargi - do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 28 ust. 1 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zakresie jakim wyłącza samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej z możliwości uzyskania statusu zakładu pracy chronionej, z uwagi na wymóg prowadzenia działalności gospodarczej, jest sprzeczny z art. 2, art. 8 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Przychodnia Lekarska w C. podniósł m.in., że art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, iż do zakładów opieki zdrowotnej nie stosuje się ustawy o działalności gospodarczej, gdyż całokształt zagadnień związanych z bytem prawnym tych jednostek reguluje ten akt prawny. Skarżący dodał, iż jako samodzielny zakład opieki zdrowotnej, prowadzi działalność polegającą na udzielaniu usług zdrowotnych dla odbiorców ubezpieczonych, osób nieubezpieczonych, a także prowadzi działalność usługową w zakresie przewidzianym w art. 54 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która przynosi mu około 65% ogólnego zysku rocznego. O tym, że jest to - w ocenie strony, działalność gospodarcza mówi się wprost w art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, czego nie wzięto pod uwagę w zaskarżonych decyzjach. W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że działalność prowadzona przez niego jest działalnością zarobkową, nastawioną na osiągnięcie zysku, o podziale którego sam decyduje (art. 59 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Skarżący podniósł, iż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Przychodnia Lekarska w C. jest jednostką samodzielną, wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo, oraz że pokrywa we własnym zakresie ujemny wynika finansowy (art. 53 ust. 1 i art. 60 ust. 1 cyt. ustawy). Strona skarżąca podkreśliła ponadto, iż podlega ona takim samym rygorom i obowiązkom, jak każdy inny podmiot gospodarczy prowadzący działalność nastawioną na zysk, tj. między innymi podlega przepisom o rachunkowości, sporządza bilans, płaci podatek od osiągniętego zysku, płaci podatki i opłaty lokalne itp. Mając powyższe na uwadze należy uznać - w ocenie strony skarżącej, iż organy wydające zaskarżone decyzje, w ramach swobodnego uznania administracyjnego, nieprawidłowo dokonały oceny statusu gospodarczego skarżącego i przekroczyły zakres tej swobody, gdyż nie przeprowadziły rzetelnej oceny faktycznej i prawnej stanu sprawy, dopuszczając się tym samym obrazy przepisów art. 6-8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP strona skarżąca - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt II SA 937/91, ONSA 1993/1/10, - podkreśliła, że nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podniósł, iż aktem prawnym regulującym prowadzenie działalności gospodarczej na zasadach ogólnych jest ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie do wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, i to niezależnie od czasu ich powstania i prawnej formuły organizacyjnej. Zdaniem Ministra przepis art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość zastosowania do zakładów opieki zdrowotnej przepisów ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Oznacza to - w ocenie organu odwoławczego, że udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia, które stanowią podstawę działania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy — Prawo działalności gospodarczej. Minister - nie kwestionując podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów mówiących o prowadzonej przez nią działalności gospodarczej z uwagi na przepis art. 54 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - wskazał, że przepis ten dopuszcza możliwość prowadzenia przez zakłady opieki zdrowotnej jedynie wydzielonej działalności gospodarczej, wyodrębnionej z podstawowej działalności prowadzonej przez te zakłady. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie wydzielonej działalności gospodarczej przez pracodawcę ubiegającego się o uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej, nie wypełnia dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 2000 r., sygn. akt II SA 710/00, podniósł ponownie, iż status zakładu pracy chronionej ze względu na swoją podmiotowość obejmuje wszystkie miejsca i rodzaje prowadzonej przez pracodawcę działalności. W świetle przepisu art. 28 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. nie jest możliwe - zdaniem Ministra, przyznanie pracodawcy przedmiotowego statusu, który obejmowałby tylko część prowadzonej przez niego działalności. Organ odwoławczy zauważył, iż przyznany samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej status objąłby nie tylko wyodrębnioną działalność gospodarczą, ale przede wszystkim działalność podstawową, polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia, o których mowa w art. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ uznał, iż udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia, które stanowią podstawę działania zakładów opieki zdrowotnej, nie są działalnością gospodarczą, co wynika chociażby z przepisu art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Skoro zatem status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej podmiotowo przyznawany jest pracodawcy prowadzącemu działalność gospodarczą, oznacza to, że podstawową, jeśli nie jedyną, działalnością pracodawcy prowadzącego taki zakład może być działalność gospodarcza. Zatem -zdaniem organu, nie jest możliwe przyznanie samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej tylko na jeden wyodrębniony przedmiot prowadzonej przez niego działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 27 maja 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Przychodni Lekarskiej w C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. naruszają prawo.
Przedmiotowa decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego wskazane zarówno w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie w jej wyniku, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy — Prawo działalności gospodarczej, przez co nie spełnia przesłanki wymaganej dla uzyskania statusu zakładu pracy chronionej.
Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres wskazany w tym przepisie oraz spełniający łącznie wszystkie pozostałe warunki określone w cyt. ustawie może uzyskać status zakładu pracy chronionej. Z powyższej normy prawnej wynika, na co wyraźnie zwracały uwagę również organy administracji obu instancji, iż jednym z warunków uzyskania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest prowadzenie przez pracodawcę działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej.
Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 w/w ustawy z 1999 r., działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Z kolei w świetle ust. 2 tego przepisu przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1.
Należy przyjąć, iż z powołanych przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. wynika, iż o nabyciu statusu prawnego przedsiębiorcy decyduje spełnienie przesłanek ustawowych wymienionych w art. 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, takich jak: 1) wykonywanie działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej, usługowej i innej wymienionej w ustawie, 2) wykonywanie jej w sposób zorganizowany i ciągły, 3) wykonywanie jej zawodowo, oraz 4) podjęcie i wykonywanie tej działalności we własnym imieniu.
W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż za rozszerzającą wykładnią pojęcia "działalności gospodarczej" przemawia potrzeba zachowania przejrzystości konstrukcji prawnej. Jest ona najszersza wtedy, kiedy przyjmuje się klauzulę, że wszystkie wątpliwości należy tłumaczyć na rzecz zasady, iż jest to działalność gospodarcza (vide: M. Zdyb "Prawo działalności gospodarczej. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., s. 41-42 i powołane tam orzecznictwo).
Zauważyć należy, iż powszechnie przyjmuje się, że celem działalności gospodarczej ma być przysporzenie zysku przedsiębiorcy, zarazem jednak silnie akcentuje się, że działalność gospodarczą mogą prowadzić także podmioty, których celem podstawowym nie jest prowadzenie działalności gospodarczej (tak również: M. Zdyb "Prawo działalności gospodarczej. Komentarz", s. 44). Działalność gospodarcza nie musi więc wypełniać całego przedmiotu działania wspomnianego podmiotu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej, czy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest pracodawcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, a tym samym, czy może ubiegać się o status zakładu pracy chronionej, wymaga przede wszystkim rozważenia, czy do podmiotu tego stosuje się przepisy cyt. ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.
Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Świadczeniem zdrowotnym, w myśl przepisu art. 3 cyt. ustawy, są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje dwa rodzaje zakładów: publiczne, które mogą być utworzone przez ministra lub centralny organ administracji rządowej, przez wojewodę, lub jednostkę samorządu terytorialnego, oraz niepubliczne, które mogą być utworzone przez kościół lub związek wyznaniowy, pracodawcę, fundację, związek zawodowy, samorząd zawodowy lub stowarzyszenie, a także inną krajową albo zagraniczną osobę prawną lub osobę fizyczną albo spółkę niemającą osobowości prawnej. Zgodnie z przepisem art. 35b ust. 3 ustawy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. Z chwilą wpisania do rejestru uzyskuje on osobowość prawną. Przepis art. 53 ust. 1 cyt. ustawy stanowi z kolei, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym).
Podstawowe wątpliwości prawne, jakie powstały w toku postępowania administracyjnego, a przed którymi stanął również skład orzekający w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, były związane z brzmieniem przepisu art. 54 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Zgodnie art. 54 ust. 1 pkt 3 samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z wydzielonej działalności gospodarczej innej niż wymieniona w pkt 1 i 2, jeżeli statut zakładu przewiduje prowadzenie takiej działalności. W tym miejscu należy zauważyć, iż przeciwstawienie w art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej działalności wymienionej w punkcie 1 "działalności gospodarczej innej" wyraźnie wskazuje, iż ta pierwsza działalność też jest działalnością gospodarczą (tak również /w:/ uchwale NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt FPK 11/01, ONSA 2002/2/67, oraz uchwale NSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt FPK 13/01, ONSA 2002/3/106).
Według art. 8a ust. 1 cyt. ustawy do zakładu opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.). W związku z tym przepisem rozważenia niewątpliwie wymagała kwestia, czy wyłącznie w art. 8a ustawy możliwości stosowania do takiego zakładu (zarówno publicznego, jak i niepublicznego) przepisów ustawy o działalności gospodarczej przesądza o tym, że działalność zakładu nie mogła być uznana przez organy administracji za gospodarczą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej, co z kolei miałoby wpływ na brak możliwości przyznania statusu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPK 13/01, ONSA 2002/1/12. W orzeczeniu tym skład 5 sędziów NSA przyjął pogląd, iż pozostawienie przez ustawodawcę bez zmian omawianego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie daje podstaw do twierdzenia, iż do zakładów opieki zdrowotnej nie stosuje się ustawy — Prawo działalności gospodarczej z 1999 r. Nie można bowiem -zdaniem NSA, w drodze wykładni przyjąć, że przepis art. 8a ust. 1 w/w aktu normatywnego wyłącza zastosowanie niewymienionej w nim ustawy. Sąd dodał ponadto w uzasadnieniu uchwały, iż z samego wyłączenia stosowania ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. do zakładów opieki zdrowotnej można już było wyprowadzić wniosek, iż działalność zakładów opieki zdrowotnej, którą ustawa określa jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, mogła być działalnością gospodarczą.
Z tej przyczyny należy - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - stwierdzić, iż organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji przepisu art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, uznając w konsekwencji mylnie, że zastrzeżenie zawarte w tym przepisie jednoznacznie wyłącza możliwość przyznania samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej.
Zdaniem Sądu należy podnieść, iż z omawianej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie wynika, aby ich działalność z założenia prowadzona była według zasady non profit. Art. 59 cyt. ustawy odnoszący się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej stanowi bowiem, że zakład decyduje sam o podziale zysku. Ponieważ nie każda działalność nastawiona na zysk taki zysk przynosi, to z kolei art. 60 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zobowiązuje samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej do pokrycia we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego. Analiza przytoczonych przepisów pozwala na stwierdzenie, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi działalność usługową (w zakresie świadczenia usług medycznych) w celach zarobkowych i na własny rachunek. Ponadto prowadzi działalność w sposób ciągły i zorganizowany, a więc jest to zatem działalność gospodarcza w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo działalności gospodarczej (tak również: NSA w Warszawie /w:/ uchwale z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt FPK 14/01, POP 2002/3/96). Również w uzasadnieniu powołanej wcześniej uchwały NSA w Warszawie z dnia 24 września 2001 r., Sąd ten wyraził stanowisko, iż usługi medyczne są usługami w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej.
Mając powyższe na względzie należy uznać, iż trafnie zarzucił skarżący, że liczne przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej świadczą o możliwości zaliczenia takiego zakładu do kategorii przedsiębiorców. Podstawowym celem prowadzenia działalności przez zakład jest co prawda udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia (art. 1 ust. 1 cyt. ustawy), jednak działalność jego ma charakter usługowy i prowadzona jest na zasadach rachunku ekonomicznego (vide: art. 34, 35b ust. 1 i 2, art. 50, 53, 54 i 55 ustawy), a wiele świadczeń udzielanych jest odpłatnie (art. 6 i art. 33 ustawy). Z przytoczonych względów należy uznać, że publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu szeroko rozumianych usług zdrowotnych (podobnie: Sąd Najwyższy /w:/ postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV CKN 1667/00, OSNC 2003/5/65; zobacz także: glosa P. Bielskiego, Rejent 2004/2/139).
W świetle powyższego - zdaniem Sądu - należy uznać, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu przepisu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. -Prawo działalności gospodarczej, który - w przypadku spełnienia łącznie pozostałych warunków określonych dla zakładów pracy chronionej w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, może ubiegać się o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej.
W ocenie Sądu organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął ponadto, iż nie jest możliwe przyznanie samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej tylko na jeden wyodrębniony przedmiot prowadzonej przez niego działalności. Minister twierdząc, iż nie jest możliwe przyznanie pracodawcy przedmiotowego statusu, który obejmowałby tylko część prowadzonej przez niego działalności, dopuścił się niczym nieuzasadnionej interpretacji postanowień przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu status zakładu pracy chronionej uzyskuje konkretny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc instytucja ujęta w znaczeniu podmiotowym. Skoro więc jest to dany podmiot, to status zakładu pracy chronionej dotyczy go w całości. Z tego względu nie można przyjąć, że dany podmiot jest w części zakładem pracy chronionej, a w pozostałej części -zwykłym podmiotem gospodarczym.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.