II SA 1956/02

OSK 1113/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Stebnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Ożóg
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Łd 12/04 - Wyrok WSA w Łodzi z 2004-04-07
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
Organ jest zobowiązany udostępnić akta postępowania przygotowawczego w ramach dostępu do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w P.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r. II SA/Łd 12/04 w sprawie ze skargi Macieja Z. - Redaktora Naczelnego Tygodnika "K." w R. na decyzję Prokuratora Okręgowego w P.-T. z dnia 5 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie udostępnienia akt umorzenia dochodzenia - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w P.-T. decyzją z dnia 5 grudnia 2003 r. uchylił decyzję Prokuratora Rejonowego w R. z dnia 29 października 2003 r. o odmowie Maciejowi Z. - Redaktorowi Naczelnemu Tygodnika "K." w R. udostępnienia akt umorzonego dochodzenia w sprawie przywłaszczenia mienia Fundacji Inicjatyw Kulturalnych w R., jako osobie nie będącej stroną postępowania karnego i umorzył postępowanie w sprawie wobec tego, że akta sprawy nie zawierają informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego jak i decyzję Prokuratora Rejonowego z dnia 29 października 2003 r. W uzasadnieniu wyroku w jego pierwszej części Sąd przytacza pogląd wyrażony w artykule P. Szustakiewicza dotyczącej pojęcia dziennikarza, w której autor podnosi, że interwencji prasowej nie należy traktować jako skargi, a redakcja jest swego rodzaju przekaźnikiem, a interwencja prasowa jest szczególnym rodzajem publikacji.
Sąd powołał orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych, podobnie jak odmowa udzielenia informacji, może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej, urzędowej lub innej tajemnicy chronionej ustawą. Wolność prasy natomiast nie ogranicza się do rozpowszechniania wiadomości i informacji, lecz obejmuje również dostęp do legalnych źródeł informacji. Następnie Sąd omawia w uzasadnieniu pojęcie słowa "publiczny" według "Słownika wyrazów obcych" PWN Wyd. z 1995 r. oraz "Słownika współczesnego języka polskiego" wyd. 1998 r.
Ustawa o informacji publicznej wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji z tym, że jak podkreślił Sąd, katalog tych podmiotów nie jest zamknięty. Do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji zaliczyć należy między innymi fundacje jak i prezesa spółdzielni mieszkaniowej jako reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jeżeli chodzi o udostępnienia akt administracyjnych, sądowych czy prokuratorskich, to Sąd podnosi, że w przypadku stron i uczestników postępowania będą odnosiły się przepisy procesowe zawarte w kodeksach.
Natomiast dostęp do tych akt innych osób, opiera się na ustawie o dostępie do informacji publicznej, a akta postępowań prowadzonych przez podmioty publiczne są informacjami publicznymi. Kwestia ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia, będzie uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prawa prywatności tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych. Sąd powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. II SA 1956/02, w którym stwierdzono, że nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i opatrzeniu klauzulą "poufne", bądź wykazania, że dotyczą prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. Oznacza to, że organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że objęte są tajemnicą. Prawo do informacji podlega stosownie do art. 5 ustawy ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podlega - jak podał Sąd - ona ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne w zakresie związku z pełnieniem tych funkcji oraz gdy osoba fizyczna czy przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie ze zdaniem z Komentatorów do ustawy - M. Jabłoński i K. Wygoda "Ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz T. R. Aleksandrowicz - Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" sądy i trybunały podlegają regułom i procedurom ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile inne przepisy ustaw, zawierające przepisy proceduralne, nie będą przewidywały procedur szczególnych. W tym stanie nie jest trafne stanowisko Prokuratora Okręgowego w P.-T., który przyjął, co do zasady pogląd, że dostęp do informacji zawartych w aktach postępowania karnego określają tylko przepisy rozdziału 17 KPK. Zdaniem Sądu art. 156 KPK nie może być stosowany rozszerzająco, a par. 5 art. 156 wyraźnie wskazuje, że odmienny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Nie odnosi się natomiast do spraw zakończonych. Do tych spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu informacji, zobowiązane są do jej udzielenia. Odmowa udzielenia informacji może nastąpić tylko z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w P.-T..
Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ przez uznanie przez sąd orzekający w sprawie, że do decyzji Prokuratora Okręgowego w P.-T. z dnia 5 grudnia 2003 r. mają zastosowanie przepisy tej ustawy, podczas gdy zbiór informacji zawartych w aktach postępowania karnego, informacji publicznych nie zawiera.
Prokurator zaskarżając wyrok w całości wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W skardze podano, że niekwestionowana okolicznością jest, że organy prokuratury są organami publicznymi i w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają obowiązek udzielania każdej informacji o sprawach publicznych /art. 1 i 4 ustawy/ i każdemu przysługuje prawo dostępu do takiej informacji. Analiza akt postępowania karnego (...) Prokuratora Rejonowego w R. wskazuje w sposób bezsporny, że takich informacji w aktach tych nie ma.
Postępowanie karne zostało wszczęte na skutek zawiadomienia redaktora Macieja Z., który zarzucił redaktorowi innej gazety wydawanej także w R. /GR/ bezprawne pozyskanie tej gazety oraz ruchomości na szkodę poprzedniego właściciela "GR" - Fundacji Inicjatyw Kulturalnych z siedzibą w R., zawiera bowiem ustalenia dotyczące działania fundacji, działań i decyzji jej członków i założycieli. Fundacje Inicjatyw Kulturalnych z siedzibą w R. utworzyły osoby fizyczne, a sama fundacja nie dysponowała środkami publicznymi, ani nie wykonywała zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych.
Jednym z założycieli fundacji jest redaktor "GR" sprawujący mandat radnego w Radzie Miasta R. Działanie redaktora jako radnego nie wiążę się z materiałami dochodzenia z funkcjonowaniem samej fundacji.
Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. /II SA 3301/02/, w którym Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być wydana, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, a te okoliczności w sprawie tej nie wystąpiły. W tej sytuacji Prokurator Rejonowy powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej i dlatego II instancja uchyliła decyzję Prokuratora Rejonowego i umorzyła postępowanie. W skardze kasacyjnej powołano również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02. Zgodnie z tym wyrokiem jak podano, informacja publiczną będzie każda wiadomość wytwarzana lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zasób informacji zgromadzonych w aktach sprawy karnej nie stanowi - zdaniem skarżącego - informacji publicznych. Powołanie przez sąd orzekający wyroku z dnia 7 marca 2003 r. II SA 3572/02 o tyle nie jest zasadne jak podano w skardze kasacyjnej, że sprawa dotyczyła działania funkcjonariuszy publicznych i zawierała informacje o ich pracy, a zatem treść tego orzeczenia nie znajduje odniesienia do sprawy dotyczącej (...) - Prokuratora Rejonowego w R. - Sąd pomija kryterium treści informacji, do czego zobowiązuje art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych.
Zdaniem skarżącego sąd pominął normy, które powinny gwarantować sferę prywatności obywateli i ewentualnych skutków cywilnych udostępnienia informacji niepublicznych osobom trzecim. Skarżący nie wskazał jakich żąda informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony przez skarżącego do podania, że w sprawie dotyczącej akt postępowania umarzającego postępowanie karne (...) nie maja zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. Ustosunkowując się do zarzutu skargi należy podnieść, że prawo obywatela do uzyskania informacji działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w ust. 3 tego artykułu przewidziana została możliwość ograniczenia tego prawa wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 61 Konstytucji w ust. 4 stanowi, że tryb udzielenia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu określają ustawy.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dotyczy głównie trybu udzielania informacji, o którym mowa w ust. 4 art. 61 Konstytucji. Z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że za informację publiczną uznaje się każdą informację o sprawach publicznych, a z art. 6 ust. 1 ustawy, że informacja publiczna łączy się z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, ale również z innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne /art. 4 ust. 1/. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 będące w posiadaniu takich informacji.
Prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a zatem informacja, o którą w sprawie chodzi jest informacją publiczną, gdyż jest ona działaniem organu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ani inna ustawa, nie wyłącza spod działania tej ustawy, postępowania karnego zakończonego umorzeniem.
Art. 156-159 KPK, które - zdaniem skarżącego - wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mogą być stosowane rozszerzająco. Przepis art. 156 par. 5 Kpa wskazuje, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Natomiast nie odnosi się do spraw już zakończonych. Akta postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania, stanowią informację o działalności organów publicznych, a prokuratura jaki podano mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy.
Oczywiście nie do każdej informacji publicznej jest dostęp stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy.
Jak już zostało powiedziane, jeżeli postępowanie karne jest na etapie postępowania przygotowawczego, to będą miały stosownie do art. 1 pkt 2 ustawy, zastosowanie przepisy karne. Jeżeli natomiast nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustaw szczególnych /w tym wypadku KPK/ to informację publiczną można uzyskać na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej udziela informacji albo odmawia udzielenia, gdy informacja ta jest tajemnicą ustawowo chronioną. Może to dotyczyć całości akt lub ich części.
Podmiot uprawniony w takim wypadku winien odmówić udzielenia informacji publicznej wskazując przyczyny stanowiące podstawę odmowy albo podać, że jest to tajemnica państwowa lub służbowa, o której mowa w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych /Dz.U. nr 11 poz. 95/ albo może odmówić z powodu prywatności. Postępowanie nie może zakończyć się umorzeniem, a wydaniem stosownej decyzji.
Jeżeli odmowa informacji publicznej następuje na podstawie prywatności, to winno znajdować się pouczenie, że po wyczerpaniu środków zaskarżenia służy powództwo do sądu, a w pozostałych wypadkach - skarga do NSA.
Mając na uwadze powyższe rozważanie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca Prokuratura nie wykazała, aby akta dotyczące umorzonego postępowania zostały wyłączone z powodu tajemnicy państwowej lub służbowej albo z powodu prywatności.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.