II SA 1576/03

GSK 1419/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Wasilewska
Kazimierz Jarząbek /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Batorowicz
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
II SA 1576/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-08-05
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
ART. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Kazimierz Jarząbek (spr.) Sędziowie NSA - Rafał Batorowicz - Barbara Wasilewska Protokolant - Agnieszka Romaniuk po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1576/03 w sprawie ze skargi P. P. K. i U. G. "K." S.A. w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz P. P. K. i U. G. "K." S.A. w R. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1576/03 wydanym w sprawie ze skargi P. P. K. i U. G. "K." z siedzibą w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...].
Rozstrzygając sprawę, Sąd oparł się na poniżej przedstawionych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, dokonanych w dotychczasowym postępowaniu.
P. P. K. i U. G. "K." S.A. w R. zwróciła się do Wojewody Podkarpackiego (błędnie "do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie" jak napisano w wyroku, przyp. NSA) z wnioskiem z dnia 30 września 2002 r. o zmianę ważności koncesji udzielonej przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P." z dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2004 r.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. odmówił zmiany koncesji, następnie Minister Środowiska, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję drugoinstancyjną.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i art. 76 kpa oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 prawa geologicznego i górniczego, a także art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, Minister Środowiska nie rozpoznał istoty sprawy, dokonał błędnego ustalenia stanu prawnego oraz błędnej oceny zebranego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając wyrok WSA podkreślił, że uprawnienia do wydobywania kopalin wywodzą się z prawa własności gruntowej. Na mocy umowy oddania do odpłatnego korzystania mienia Skarbu Państwa z dnia 20 stycznia 1994 r. i aneksu do umowy z dnia 16 lutego 2000 r. zawartych pomiędzy Skarbem Państwa a Spółką Akcyjną P. P. K. i U. G. "K." w R. oddane zostało tej spółce do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków mienie w rozumieniu art. 551 k.c., wchodzące w skład zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą R. P. P. K. i U. G. "K." w R. Skarb Państwa zobowiązał się jednocześnie do przeniesienia własności tego mienia na spółkę (§ l i § 15 umowy) po wpłaceniu przez nią ustalonej tą umową należności, natomiast wydanie przedmiotu umowy nastąpiło przed jej podpisaniem.
Umowa została zawarta stosownie do art. 39 ustawy z dnia lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) oraz w oparciu o zarządzenie Ministra Finansów z dnia 10 listopada 1990 r. w sprawie zasad ustalania należności za korzystanie z mienia Skarbu Państwa (M.P. Nr 43, poz. 334 ze zm.).
Stosownie do art. 41 ustawy prywatyzacyjnej, mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego lub zorganizowane części tego mienia organ założycielski zbywa lub oddaje do odpłatnego korzystania, stosując odpowiednio przepisy art. 23, 26 i 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 ustawy prywatyzacyjnej oddanie mienia do odpłatnego korzystania następuje na podstawie umowy zawartej w imieniu Skarbu Państwa przez organ założycielski.
Jak podkreślił Sąd, likwidacja w celu prywatyzacji przedsiębiorstwa różni się od likwidacji przedsiębiorstwa w trybie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 zm.), której celem jest zakończenie bytu przedsiębiorstwa zarówno w sensie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Sąd podkreślił, że celem prywatyzacji likwidacyjnej, czyli w rozpoznawanej sprawie, jest zlikwidowanie przedsiębiorstwa tylko w sensie podmiotowości prawnej, przy równoczesnym zachowaniu go w sensie przedmiotowym w rozumieniu art. 55 k.c., to jest jako zespołu składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do realizacji określonych zadań gospodarczych. Chodzi w niej o zadysponowanie w jednym procesie przedsiębiorstwem w sensie przedmiotowym jako całością lub zorganizowanymi częściami mienia tego przedsiębiorstwa. Przez zorganizowane części mienia należy rozumieć taki zespół składników materialnych i niematerialnych, który może stanowić odrębne przedsiębiorstwo, a w szczególności zakład, sklep, punkt usługowy (art. 4 ust. 3 ustawy prywatyzacyjnej).
Odmiennie niż w przypadku prywatyzacji kapitałowej, przy prywatyzacji likwidacyjnej mienie przedsiębiorstwa jest nabywane w drodze umowy.
Aktem notarialnym z dnia 16 lutego 2000 r. Spółka Akcyjna P. P. K. i U. G. "K." w R. nabyła od Skarbu Państwa prawo własności do mienia po zlikwidowanym (wykreślonym z rejestru przedsiębiorstw państwowych postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 21 grudnia 1993 r.) przedsiębiorstwie państwowym pod nazwą R. P. P. K. i U. G. "K." w R., w tym prawa wieczystego użytkowania gruntów i własności budynków oraz prawa własności gruntów i budynków jako części składowych gruntów. Ponadto strony umowy oświadczyły, iż w związku z tym, że powyższe przedsiębiorstwo państwowe zostało zlikwidowane w celu jego prywatyzacji i oddania jego mienia do odpłatnego korzystania, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i własność budynków oraz budowli stanowiących osobne nieruchomości nie wygasły.
Następnie WSA zaznaczył, że przedstawiciel Skarbu Państwa, w wykonaniu zobowiązania wynikającego z § 15 umowy z dnia 20 stycznia 1994 r. odpłatnego korzystania z mienia Skarbu Państwa, przeniósł na rzecz Spółki Akcyjnej P. P. K. i U. G. "K." w R. własność opisanego wyżej przedmiotu umowy obejmującego mienie likwidowanego przedsiębiorstwa państwowego stanowiące odrębne przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., w tym prawa własności do nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego opisane wyżej i własności budynków oraz budowli znajdujących się na działkach stanowiących odrębne nieruchomości oraz własność nieruchomości i budynków stanowiące ich części składowe, a także inne składniki majątku w tym: majątek trwały oraz majątek obrotowy ujęty w arkuszach spisowych inwentaryzacji likwidacyjnej przeprowadzonej według stanu na dzień 30 września 1993 r. oraz dokumentacje geologiczne zatwierdzenia zasobów według wykazu stanowiącego integralną część tej umowy.
Spółka nabyła majątek zlikwidowanego przedsiębiorstwa w trybie wymienionego wyżej przepisu. Niewątpliwie wszystkie składniki majątkowe przedsiębiorstwa (wymienione w art. 551 k.c.) stanowią jedynie elementy pomocnicze do prowadzenia działalności gospodarczej, do której było ono przystosowane, gdyż działalności tej wykonywać nie można bez prawa do wykorzystywania dokumentacji geologicznej, która stanowiła składnik niemajątkowy zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego. W tej sytuacji należało jeszcze raz zwrócić uwagę na cel i zgodny zamiar stron, które jednoznacznie wskazały, iż przeniesienie nastąpiło w trybie art. 551 k.c., a więc było to przeniesienie własności przedsiębiorstwa, to znaczy zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej.
W ocenie WSA twierdzenie organu administracji, iż umowa nie obejmowała przeniesienie praw do wykorzystania informacji geologicznej, lecz jedynie posiadanie nośników papierowych zawierających te informacje, nie może być zatem trafne. Posiadanie tych nośników bez prawa do ich wykorzystywania jest bezcelowe, gdyż nie służy prowadzeniu zamierzonej działalności gospodarczej, a tym samym przeniesienie jedynie posiadania tych składników nie wyczerpywało przedmiotu umowy zawartej w trybie art. 551 k.c.
Z treści art. 47 ust. l i 2 Prawa geologicznego i górniczego, a także brzmienia niektórych innych przepisów tego prawa (por. art. 20 ust. 2 pkt 1) wynika, że na prawo do informacji geologicznej składają się dwa atrybuty (uprawnienia): do korzystania z informacji geologicznej oraz rozporządzania. Jeśli zatem na prawo to spojrzeć z punktu widzenia systemu prawa jako całości, to nietrudno dostrzec, iż są to atrybuty charakteryzujące przede wszystkim prawo własności.
Zdaniem Sądu zasadnym było twierdzenie skarżącego, iż skutkiem umowy zawartej ze Skarbem Państwa skarżący nabył, w rozumieniu art. 551 k.c., zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych mogących stanowić odrębny zakład, a jednym z jego elementów niewątpliwie jest prawo wykorzystywania informacji geologicznej. Możliwości nabycia tego prawa nie wyłączyła ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Także wola stron wyrażona w umowie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem nabycia przez spółkę jest prawo do wykorzystywania informacji geologicznej, gdyż umowa nie wyłączyła tego składnika niematerialnego, aczkolwiek zapis taki mogła wprowadzić w oparciu o art. 552 k.c.
Przechodząc do omówienia dochowania wymagań formalnych w postępowaniu prowadzonym przez oba organy administracji Sąd stwierdził, iż decyzja organu I instancji została w całości oparta na treści pisma pracownika Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 31 października 2002 r. Okoliczność ta dowodzi, iż organ I instancji nie dokonał własnych ustaleń oceny materiału dowodowego w zakresie faktycznym i prawnym, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r. - I SA 301/00). Tymczasem za dowód taki nie sposób, zdaniem Sadu, uznać poglądów wyrażonych w powołanym wyżej piśmie, którego nie można zakwalifikować do opinii lub wyrażenia stanowiska w rozumieniu art. 106 k.p.a. z tych przyczyn, iż żaden przepis prawa obowiązujący w rozpoznawanej sprawie nie uzależniał wydania decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego od zastosowania art. 106 k.p.a., a nadto pisma te nie pochodząc od organów administracji lecz od pracowników, nie spełniają tym samym wymagań zawartych w tym przepisie.
Zaskarżona decyzja podtrzymując decyzję Wojewody Podkarpackiego podaje, iż "opinia", stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia przez ten organ, faktycznie będąca rozstrzygnięciem, została prawidłowo zastosowana przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem przepis art. 106 k.p.a. dotyczy tak zwanego współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji i normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne, a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia. Uprawnienie do wyrażania stanowiska, na przykład w formie opinii, musi wynikać z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Ponadto z przepisów tych musi wynikać również obowiązek współdziałania organów administracji w danego rodzaju sprawie.
Decyzja organu II instancji nie uzasadniała, dlaczego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej umowie notarialnej, na którą powoływał się skarżący. Stwierdzenie sprowadzające się do uznania, iż spółka nabyła wyłącznie "posiadanie egzemplarzy ... dokumentacji, a nie prawo do wykorzystywania znajdującej się tam informacji geologicznej" stanowi zaprzeczenie, które nie jest uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Przedłożone w ten sposób motywy zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań art. 107 § 3 k.p.a.
Organ administracji przytacza argumenty nie negowane przez skarżącego, iż dokumentacja geologiczna należała do Skarbu Państwa. Natomiast brak jest rozważenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego, dlaczego organ ten twierdzi, że umowa notarialna praw tych na spółkę nie przeniosła. Należy zauważyć, zdaniem Sądu, iż żaden z organów administracji nie podjął działań kierunku podważenia aktu notarialnego, w związku z tym wszelkie interpretacje postanowień tej umowy jako działania nieuprawnione przez te organy nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym.
W skardze kasacyjnej Minister Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- przepisu art. 47 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, że przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej można przenieść na inny podmiot albo rozporządzić nim w inny sposób na czas nieoznaczony, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 20 ust. 2 pkt l powoływanej ustawy i błędne uznanie, że strona skarżąca spełnia wymogi w przepisie tym ustalone;
- przepisu art. 47 ust. 10 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r.) stanowiącego, że zadania Skarbu Państwa w zakresie m.in. rozporządzania informacją geologiczną przysługują wyłącznie Ministrowi Skarbu Państwa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy brak było upoważnienia dla wojewody do rozporządzenia tą informacją. Zdaniem skarżącej brak było w sprawie dowodu na to, że Wojewoda Podkarpacki legitymował się stosownym upoważnieniem Ministra Skarbu Państwa do rozporządzania informacją geologiczną, zwłaszcza w drodze przeniesienia prawa jej własności na rzecz Przedsiębiorstwa, tymczasem Sąd przyjął domniemanie istnienia wspomnianego pełnomocnictwa;
- przepisów art. 551 k. c. i 47 ust. 2 i 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu tych przepisów wchodzi również prawo do informacji geologicznej wywodzonej tylko z faktu posiadania przez przedsiębiorstwo dokumentacji geologicznej zawierającej te informacje, podczas gdy prawo do informacji geologicznych zawartych w dokumentacjach geologicznych przysługuje Skarbowi Państwa, a innym podmiotom wtedy, gdy Skarb Państwa nimi rozporządzi w przewidziany prawem sposób;
- przepisu art. 55 k. c. wyłączającego nabycie składnika przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy tak stanowi przepis szczególny, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że możliwa jest sprzedaż prawa do informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej, jeżeli prawo to wchodzi w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c., mimo że z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 47 ust. 5 wynika, iż rozporządzenie takie jest niedopuszczalne;
- przepisów art. 39 ust. l i 2 ustawy z dn. 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, wbrew uprawnionej wykładni gramatycznej, polegającej na ustaleniu, że możliwe jest przeniesienie własności informacji geologicznej lub obciążenia jej prawem podmiotowym - nie wchodzącymi dotychczas w skład mienia oddanego do odpłatnego używania i pobierania pożytków (art. 39 ust. l ustawy z dn. 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych) - w drodze sprzedaży przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55l k.c. dokonanej na podstawie przepisu art. 39 ust. 2 powoływanej ustawy;
- przepisów art. 58 k.c. poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania, że na nieważność umowy można powołać się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, gdy wcześniej została ona stwierdzona w drodze postępowania sądowego;
- naruszenie przepisów postępowania - przepisu art. 133 § l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie ustaleń nie znajdujących żadnych podstaw w aktach sprawy, że organ dokonujący sprzedaży przedsiębiorstwa na podstawie przepisów art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych był umocowany również do przeniesienia praw do informacji geologicznej i wbrew postanowieniom umowy notarialnej przenoszącym tylko posiadanie dokumentacji geologicznej, doszło do rozporządzenia tymi prawami na rzecz spółki, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 20 ust. 2 pkt l ustawy - Prawo geologiczne i górnicze i w konsekwencji wydaniem zaskarżonego wyroku;
- naruszenie przepisu art. 133 § l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie ustaleń nie znajdujących podstaw w aktach sprawy, że organ administracji I instancji nie dokonał własnych ustaleń w sprawie, gdyż pisma urzędnika Ministra Skarbu nie można traktować jako dowód ani stanowisko w rozumieniu art. 106 k.p.a., podczas gdy ustalenia takie zostały dokonane na podstawie analizy zebranych dowodów, w szczególności aktu notarialnego, a pismo ww. nie było traktowane przez żaden z organów administracji w kategoriach art. 106 k.p.a., lecz jako dowód w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia obu zaskarżonych decyzji;
- naruszenie przepisów art. 133 § l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie ustalenia nie znajdującego podstaw w aktach sprawy, że żaden z organów administracji nie podjął działań w celu podważenia aktu notarialnego, podczas gdy z akt sprawy wynika wprost, że nieważność tego aktu była podnoszona w niniejszym postępowaniu, co zostało przez Sąd I instancji pominięte, doprowadzając do zamknięcia rozprawy i wydania wyroku, wbrew wyraźnemu przepisowi art. 113 § l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że akt notarialny, na którego analizie oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w kwestionowanym wyroku, spowodował wprawdzie nabycie przez skarżącą przedsiębiorstwa zlikwidowanego R. P. P. K. i U. G. "K.", w skład którego wchodził majątek obrotowy oraz dokumentacje geologiczne zatwierdzenia zasobów według wykazu będącego integralną częścią umowy, lecz wykaz ten dotyczył wyłącznie dokumentacji wraz z aktami zatwierdzenia zasobów będących w posiadaniu zlikwidowanego przedsiębiorstwa i przekazanych na rzecz "K." S.A. W skład nabywanego przedsiębiorstwa mogło wejść wyłącznie posiadanie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny "P.", a nie prawo podmiotowe do wykorzystywania zawartej tam informacji (posiadanie jest stanem faktycznym chronionym przez prawo, a nie prawem podmiotowym).
Należało bowiem odróżnić dokumentację geologiczną, będącą opracowaniem o charakterze opisowo-graficznym, zawierającym w sobie informację geologiczną, od samej informacji geologicznej, która ma charakter niematerialny i może przysługiwać tylko podmiotom określonym w prawie geologicznym i górniczym, zaś rozporządzenie nią następuje wyłącznie wedle zasad określonych wspomnianym prawem.
Stosownie do art. 47 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego w sytuacji, gdy informacja geologiczna, do której prawa przysługują Skarbowi Państwa, zawarta jest w dokumentacji geologicznej, rozporządzenie nią następuje wyłącznie na czas oznaczony. Zdaniem skarżącej oznacza to zakaz rozporządzenia tym prawem w drodze przeniesienia jego własności. Gdyby zaś doszło do sporządzenia umowy o treści naruszającej powołany przepis, musiałaby ona zostać oceniona w odpowiedniej części jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa, a zatem nieważna (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego). Wbrew twierdzeniom WSA nie istnieje obowiązek stwierdzenia takiej nieważności w drodze postępowania sądowego, a zatem Minister Środowiska nie musiał wszczynać postępowania mającego wykazać wadę wspomnianego aktu notarialnego. Jeżeli sporna informacja była rzeczywiście wykorzystywana przez Przedsiębiorstwo, to odbywało się to na zasadzie korzystania bezumownego, gdyż nie legitymowało się ono prawem podmiotowym do informacji geologicznej złoża "P." – informacja powstała przed wejściem w życie powoływanej tu ustawy mogła przysługiwać wyłącznie Skarbowi Państwa.
Akt notarialny z 16 lutego 2002 r. nie zawiera ponadto żadnego przepisu przewidującego, że jego przedmiotem jest nabycie prawa do informacji geologicznej opisanego złoża, które byłoby zresztą niedopuszczalne z dotychczas przedstawionych względów prawnych.
Zdaniem skarżącej brak było w sprawie także dowodu, że Wojewoda Podkarpacki legitymował się stosownym upoważnieniem Ministra Skarbu Państwa do rozporządzania informacją geologiczną, zwłaszcza w drodze przeniesienia prawa jej własności na rzecz Spółki. Zgodnie z brzmieniem art. 47 pkt 10 prawa geologicznego i górniczego, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r., rozporządzanie informacją geologiczną spoczywało w wyłącznej gestii Ministra Skarbu Państwa, tymczasem Sąd przyjął domniemanie istnienia wspomnianego pełnomocnictwa.
Brak było wobec powyższego podstaw do uznania przez Sąd, że organy nie wykazały czemu umowa notarialna nie przeniosła praw do informacji geologicznej na spółkę, a w rezultacie organ koncesyjny trafnie odmówił przedłużenia mocy obowiązującej koncesji ze względu na niewystarczające (podług regulacji art. 20 ust. 2 pkt 1 prawa geologicznego i górniczego) dowody przedstawione przez wnioskodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1),
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak, zdaniem skarżącego, powinien on być rozumiany i stosowany.
Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W sprawie spór toczy się o to czy P. P. K. i U. G. "K." S.A. w R., nabywając (aktem notarialnym z [...] lutego 2000 r. nr rep. [...] sporządzonym przez notariusza E. L. mającą kancelarię notarialną w J.) mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą R. P. P. K. i U. G. "K." w R., nabyło także dokumentacje geologiczne wraz z prawem do informacji geologicznej, czy też nośniki tej dokumentacji.
Chodzi tu w szczególności o dokumentację geologiczną wraz z prawem do informacji geologicznej dotyczącej złoża "P." zatwierdzonej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r.
Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga analizy obowiązujących przepisów prawa geologicznego i przepisów regulujących prawo własności od daty sporządzenia ww. dokumentacji do daty sporządzenia ww. aktu notarialnego, tj. zawarcia umowy kupna-sprzedaży, albowiem w okresie tym nastąpiły istotne zmiany prawa geologicznego i prawa cywilnego, w szczególności w odniesieniu do prawa własności.
W dniu [...] czerwca 1977 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 16 listopada 1960 r. o prawie geologicznym (Dz.U. Nr 52, poz. 303 ze zm.).
Art. 24 – zamieszczony w rozdziale sporządzanie i zatwierdzanie dokumentacji geologicznych – stanowił:
1st. Wyniki robót i badań geologicznych należy ująć w dokumentacji geologicznej, zawierającej w zależności od celu, dla jakiego prowadzono roboty i badania, w szczególności ustalenie zasobów złoża kopaliny, ustalenie zasobów wód podziemnych lub ustalenie przydatności gruntów dla potrzeb budownictwa oraz planowania przestrzennego.
2nd. Dokumentacja geologiczna zawierająca ustalenie zasobów złoża kopaliny lub zasobów wód podziemnych podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Centralnego Urzędu Geologii lub z jego upoważnienia przez organy do spraw geologii prezydiów wojewódzkich rad narodowych.
3rd. Prezes Centralnego Urzędu Geologii określa:
1) zasady i sposób ustalania oraz tryb zatwierdzania zasobów złoża kopaliny i sporządzania dokumentacji geologicznych nie wymienionych w ust. 1,
2) w porozumieniu z Prezesem Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej zasoby i sposób ustalania oraz tryb zatwierdzania zasobów wód podziemnych,
3) w porozumieniu z Przewodniczącym Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury zasady i sposób ustalania i tryb zatwierdzania przydatności gruntów dla potrzeb budownictwa oraz planowania przestrzennego.
Przepis ten nie zawiera postanowień pozwalających na ustalenie, jaki był charakter informacji geologicznej, a zwłaszcza na czym polegała istota przysługujących do niej praw.
Odpowiedzi w tym zakresie należy poszukiwać w przepisach Kodeksu cywilnego z 1964 r. – obowiązujących w 1977 r. – a w szczególności w art. 128 oraz 140.
Art. 128 § 1 stanowił:
1st. Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu.
2nd. W granicach swojej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonują w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej.
Natomiast w myśl art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 3, poz. 11) przepis art. 128 k.c. otrzymał brzmienie "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym osobom prawnym". § 2 tego przepisu został skreślony.
Następnie ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321) na podstawie art. 1 pkt 23 został skreślony art. 128, a w pkt 10 tego przepisu dodano przepis art. 441 w brzmieniu:
1st. "Własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym.
2nd. Uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa względem państwowych osób prawnych określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój".
Istotne zmiany stanu prawnego w zakresie sytuacji prawnej dokumentacji geologicznych nastąpiły w art. 26c ust. 7 ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie ustawy o prawie geologicznym (Dz.U. Nr 31, poz. 129), według którego –
"Informacje o wynikach prac geologicznych uzyskane w związku z poszukiwaniem kopalin i rozpoznaniem ich złóż oraz z badań służących temu celowi, drogą prowadzenia prac geologicznych finansowanych bezpośrednio lub pośrednio przez budżet państwa, stanowią własność Skarbu Państwa.
Informacje te mogą być odstępowane podmiotom gospodarczym przez Skarb Państwa odpłatnie i użytkowane w celu ubiegania się przez te podmioty o koncesję na poszukiwanie kopalin, ich złóż lub na wydobywanie kopalin. Do czasu odpłatnego odstąpienia stanowią one tajemnicę państwową".
Z tą zmianą ustawy o prawnie geologicznym korespondował art. 12e ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego (Dz.U. Nr 31, poz. 128), w myśl których:
3rd. W przypadku sfinansowania prac geologicznych i opracowania dokumentacji geologicznej przez organ administracji państwowej, podmiot gospodarczy zamierzający wykorzystać tę dokumentację zobowiązany jest zapłacić jej cenę Skarbowi Państwa.
4th. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Minister Finansów ustalą zasady wyceny dokumentacji, o której mowa w ust. 3.
Z powyższego należy wysnuć wniosek, że ten, kto pod rządem znowelizowanego prawa geologicznego uzyskał informację geologiczną, miał prawo korzystania z niej, mógł nią rozporządzać za zgodą organu koncesyjnego, zaś z chwilą wygaśnięcia koncesji informacje geologiczne miały stawać się własnością Skarbu Państwa. Informacje o wynikach prac geologicznych finansowanych bezpośrednio lub pośrednio przez budżet państwa stanowiły natomiast własność Skarbu Państwa, który miał prawo rozporządzania nimi (art. 26c ust. 7 prawa geologicznego i art. 12e ust. 3-4 prawa górniczego). Zaznaczyć należy, że rozwiązania oparte na znowelizowanym prawie geologicznym oraz znowelizowanym prawie górniczym mogły dotyczyć wyłącznie informacji geologicznych nabytych przez przedsiębiorców w okresie obowiązywania wspominanych nowel z dnia 9 marca 1991 r. Brak jest natomiast podstaw do tego, by przyjąć, że rozważania te mogły odnosić się także do tych informacji geologicznych, które zostały uzyskane przed dniem 27 kwietnia 1991 r. (tj. przed datą wejścia w życie ww. nowel) (por. Aleksander Lipiński i Ryszard Makosz Prawo do informacji geologicznej (uwagi de lege lata i de lege ferenda Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2000 r., Nr 11, str. 3-4).
Przytoczona wyżej regulacja prawna obowiązywała do dnia 2 września 1994 r., tzn. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96).
Ustawa ta zawiera dwa przepisy odnoszące się do praw do informacji geologicznej.
Pierwszy z tych przepisów to art. 47, który statuuje zasadę, że prawo do informacji uzyskanych w wyniku prowadzenia prac geologicznych przysługuje temu, kto poniósł koszty ich wykonania. Ustawa nie definiuje pojęcia prawo do informacji geologicznej, jednakże w świetle powołanego wyżej opracowania uznać należy, że ma ono charakter bezwzględny, zaś jego przedmiotem jest pewna suma wiedzy, będąca dobrem o charakterze niematerialnym. Wobec tego korzystanie z informacji geologicznej może przybrać każdą formę postępowania w stosunku do niej np. pobieranie pożytków w postaci określonych dochodów, zaś rozporządzanie nią może obejmować zarówno zbycie prawa do informacji geologicznej, obciążenie itp.
Drugi z tych przepisów to art. 144 (zamieszczony w rozdziale 2 Przepisy przejściowe i końcowe), który stanowi, że "Prawa do informacji geologicznych uzyskanych przed wejściem w życie ustawy, w związku z prowadzeniem prac geologicznych finansowanych bezpośrednio lub pośrednio przez budżet państwa, przysługują Skarbowi Państwa". W świetle tego co powiedziano wyżej, sformułowanie "przed wejściem w życie ustawy" odnosi się wyłącznie do informacji uzyskanych w ten sposób pod rządem cyt. wyżej art. 26c ust. 7 prawa geologicznego z 1960 r., tj. od dnia 27 kwietnia 1991 r., który w istocie niewiele różnił się od obecnego art. 144. (por. opracowanie jw. str. 6). Jeżeli zaś Skarb Państwa uznałby, że prawo do informacji geologicznej powstało w wyniku finansowanych przez niego prac geologicznych wykonanych przed wejściem w życie prawa geologicznego i górniczego winien to udowodnić.
W świetle powyższych unormowań prawnych pojawia się zagadnienie, a mianowicie komu przysługuje prawo do informacji geologicznej uzyskanej przed wejściem w życie art. 26c ust. 7 ustawy o prawie geologicznym z 1960 r., tj. przed 27 kwietnia 1991 r.
Z przedstawionego wyżej stanu prawnego wynika, iż należy ono do tego, kto doprowadził do jego powstania (nabycie pierwotne), chyba że rozporządził już tym prawem i doszło do nabycia pochodnego przez inny podmiot prawa.
Podstawę tych ustaleń powinny stanowić akta dotyczące zatwierdzenia takiej dokumentacji. Zatwierdzenie dokumentacji następowało w drodze decyzji administracyjnej, która następnie doręczana była określonemu podmiotowi. W praktyce problem dotyczy niemal wyłącznie byłych państwowych jednostek organizacyjnych i obecnie należy tylko ustalić kto jest następcą prawnym podmiotu, któremu przysługiwało prawo do informacji geologicznej w chwili jej powstania.
Co się zaś tyczy umów: 1) o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania; 2) przeniesienia własności przedsiębiorstwa – zawartych w formie aktu notarialnego - to stosownie do treści art. 65 § 2 k.c. w umowach tych należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Dodać należy, iż z części wstępnych tych aktów notarialnych wynika, że osoby biorące udział w zawarciu tych umów legitymowały się stosownymi pełnomocnictwami, a zatem strony tych umów były właściwie reprezentowane.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.