II SA 1406/03

II SA 1406/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Frąckiewicz /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Zdzisław Romanowski /sprawozdawca/
Sygn. powiązane
II GSK 23/05 - Wyrok NSA z 2005-04-13
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie NSA Zdzisław Romanowski (spr.), Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004 sprawy ze skargi N. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz N. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 100 (stu) złotych tytułem kosztów postępowania
Uzasadnienie
Minister Łączności decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. udzielił spółce N. S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką) koncesji nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej.
Udzielenie w/w koncesji i zezwolenia nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 23 listopada 1990r. o łączności (Dz.U. z 1995r. nr 117, poz. 564 ze zm.) oraz w wyniku przetargu przeprowadzonego zgodnie z wydanym na podstawie art. 14a ust. 1 tej ustawy rozporządzeniem Ministra Łączności z 16 kwietnia 1998r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzenia przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 53, poz. 333 ze zm.). W omawianej decyzji przewidziano, że operator (Spółka) zobowiązany jest do uiszczenia zaproponowanej w ofercie opłaty za udzielenie koncesji w wysokości 105 milionów Euro, którą rozłożono na trzy raty. Opłata za udzielenie koncesji oraz zasady jej podziału na raty zostały ustalone stosownie do § 1 ust. 1 i 3 oraz § 2 ust. 3-7 rozporządzenia Ministra Łączności z 9 października 1995r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz.U. nr 118, poz. 572 ze zm.), wydanego na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy o łączności , w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz ust. 10 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, jak również na podstawie złożonej dokumentacji ofertowej zgodnie z warunkami przetargu.
W piśmie tzw. ponaglającym z [...] czerwca 2002r., które wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury [...] czerwca 2002r., poprzedzonym wcześniejszymi wystąpieniami z [...] i [...] września 2001r., Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z [...] czerwca 2000r. o udzieleniu koncesji i zezwolenia w zakresie, w jakim decyzja ta określiła wysokość opłaty za udzielenie koncesji powyżej wysokości wskazanej w § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Łączności z 9 października 1995r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat (...), w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia.
Z wymienionych wystąpień wynikają w szczególności zarzuty niekonstytucyjności w/w rozporządzenia z 9 października 1995r. oraz uchybień przy jego stosowaniu. Spółka zakwestionowała też "uprawnienia organów do przyjęcia sposobu ustalania opłat" w trybie przetargowym i uprawnienia do wymierzania opłat w euro". Według Spółki niekonstytucyjne są również inne przepisy wykonawcze do w/w ustawy z 23 listopada 1990r., które stanowiły podstawę prawną przetargów i decyzji koncesyjnych ustalających opłaty koncesyjne.
Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2002r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił "stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego nr [...] w zakresie ustalenia wysokości opłat za wydanie w/w koncesji z dnia [...] czerwca 2000r. na świadczenie usług telekomunikacyjnych, zawierającej zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej".
Minister wskazał, że z dniem 1 stycznia 2001r. koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniami na zakładanie i używanie sieci, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2000r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 73, poz. 852 ze zm.) przekształciły się z mocy prawa w zezwolenia telekomunikacyjne, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 142 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Prawidłowość ich udzielenia Minister ocenił na podstawie przepisów prawa z daty wydania koncesji. Podkreślił, że określenie wysokości opłat z tego tytułu nastąpiło stosownie do obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów w/w rozporządzenia z 9 października 1995r. oraz zgodnie z wynikami przetargu. Decyzja nie narusza zatem prawa. Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności tego rozporządzenia i niezgodności z ustawą o łączności, Minister zajął stanowisko, że w kwestii tej właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia jest Trybunał Konstytucyjny (TK). Do tego czasu rozporządzenie (jak i inne akty normatywne) korzysta z domniemania legalności. Zgodnie z w/w rozporządzeniem zwiększenie opłaty za udzielenie koncesji było możliwe w razie udzielenia koncesji w wyniku przetargu. W postępowaniu przetargowym, którego warunki były stronie znane, Spółka sama zaproponowała w ofercie wysokość opłaty za udzielenie koncesji, co miało istotny wpływ na wybór oferty.
Wysokość opłaty koncesyjnej ustalono zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia. Opłata ta była nierozerwalnie związana z wydaniem koncesji. Przepisy w/w ustawy – Prawo telekomunikacyjne, uchylające z dniem 1 stycznia 2001r. w/w przepisy regulujące wnoszenie opłat koncesyjnych, nie dotyczą opłat wymaganych przed tą datą.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją, podnosząc brak przepisu upoważniającego Ministra Łączności do określenia wysokości opłaty w samej decyzji administracyjnej (w koncesji).
W piśmie uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podniosła, że nieważnością dotknięta jest całość postanowień decyzji koncesyjnej dotyczących wysokości opłaty za udzielenie koncesji.
Minister Infrastruktury nie podzielił argumentacji wniosku i decyzją z [...] marca 2003r. w/w decyzję z [...] grudnia 2002r. utrzymał w mocy podkreślając, iż nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji domniemanie niekonstytucyjności przepisu prawa, na którym została ona oparta.
Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 20a ust. 2 w/w ustawy z 23 listopada 1990r. o łączności, jak również art. 7, 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6,7 i 8 k.p.a. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podtrzymała dotychczasową argumentację przytaczaną w sprawie, akcentując brak podstaw prawnych do określenia opłaty koncesyjnej w samej koncesji.
Według skarżącej, w art. 20 a ust. 1 w/w ustawy z 23 listopada 1990r. o łączności określono, iż wysokość opłaty za udzielenie koncesji "stanowi materię regulowaną w drodze rozporządzenia(...), zaś decyzja rozkłada jedynie opłatę na raty". Suma rat musi się równać wysokości opłaty koncesyjnej. Inaczej decyzja jest wadliwa. Wprawdzie w art. 14 a tej ustawy wprowadzono instytucję przetargu, jednak z przepisów ustawy nie wynika, aby kryterium wyboru koncesjonariusza miała stanowić zaoferowana wysokość opłaty. Wymieniony w decyzji § 1 ust. 3 w/w rozporządzenia z 9 października 1995r., przewidujący możliwość zwiększenia opłaty w razie udzielenia koncesji w drodze przetargu, jest niezgodny z ustawą o łączności i Konstytucją. Obecnie obowiązujące prawo przewiduje za wydanie zezwolenia jednorazową opłatę nie przewyższającą kosztów jego wydania.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Przytoczył też argumentację na uzasadnienie właściwości rzeczowej do rozpoznania tej sprawy. Podał mianowicie, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2001r. w/w ustawy z 21 lipca 2000r. – Prawo telekomunikacyjne "wystąpił problem ustalenia organu rzeczowo właściwego w zakresie opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych". Zgodnie z art. 131 tej ustawy uchylone zostały przepisy dotyczące telekomunikacji, zawarte w w/w ustawie o łączności, stanowiące podstawę prawną do podejmowania przez ministra właściwego do spraw łączności rozstrzygnięć dotyczących koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 7 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, organem właściwym w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych był do 31 marca 2002r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji (URT), a od 1 kwietnia 2002 r. jest nim Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP). Mimo tego powstał spór pomiędzy Ministrem Łączności a Prezesem URT "o właściwość rzeczową w sprawach pobierania nieuiszczonych opłat koncesyjnych". Minister Infrastruktury wskazał na stanowisko Rządowego Centrum Legalizacji z [...] listopada 2001r., zgodnie z którym spór pomiędzy ministrem właściwym do spraw łączności a Prezesem URT (obecnie URTiP) nie jest sporem kompetencyjnym, lecz sporem dotyczącym wykładni przepisów prawa. Ostatecznie to Minister Infrastruktury "podjął się rozstrzygania w zakresie opłat koncesyjnych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie:
• ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,
• ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,
• ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.
Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.
W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.)
Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, na które wskazała strona skarżąca.
Istotnym zagadnieniem, przed rozpoznaniem merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej w części dotyczącej ustalonych w niej opłat jest ustalenie, który organ jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tej kwestii, bowiem naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 7 października 1982r. II SA 1119/82, ONSA 2/1982 p.95),
W sprawie niniejszej podjęto w tym zakresie ustalenie wadliwe, co powoduje nieważność obu w/w decyzji Ministra Infrastruktury stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a.
Jest niewątpliwe, że decyzja koncesyjna, której stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca, została wydana przez Ministra Łączności, zgodnie z jego ówczesnymi kompetencjami, na podstawie w/w ustawy z 23 listopada 1990r. o łączności.
Od 1 stycznia 2001r., na mocy art. 110 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z 21 lipca 2000r. – Prawo telekomunikacyjne, wykonywanie zadań z zakresu regulacji działalności telekomunikacyjnej należy do Prezesa URT (od 1 kwietnia 2002r. Prezesa URTiP). W skład tych zadań z zakresu regulacji działalności telekomunikacyjnej wchodzą zadania związane z udzielaniem zezwoleń telekomunikacyjnych. Przepisy w/w ustawy z 23 listopada 1990r. o łączności dotyczące regulacji telekomunikacji zostały skreślone (por. art. 131 ustawy – Prawo telekomunikacyjne). Na mocy art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne kompetencje w sprawach z zakresu zezwoleń telekomunikacyjnych należą do Prezesa URTiP. Zgodnie z art. 142 ust. 1 tej ustawy koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych stają się zezwoleniami telekomunikacyjnymi w rozumieniu ustawy.
Stosownie do art. 109 ust. 2 cytowanej ustawy, Prezes URTiP jest centralnym organem administracji rządowej, zaś zgodnie z art. 111 ust. 1 do postępowania przed Prezesem URTiP stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 2-4 tego przepisu. W świetle art. 157 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ministra właściwy jest ten organ. W sytuacji, gdy zniesiono urząd Ministra Łączności (por. rozporządzenie Rady Ministrów z 24 lipca 2001r. w sprawie przekształcenia Ministerstwa Gospodarki i zniesienia Ministerstwa Łączności – Dz.U. nr 76, poz. 814), a jego kompetencje przejęły inne organy, rozważyć należy, który organ jest "tym organem" w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., to znaczy organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Ministra Łączności.
Odpowiadając na to pytanie, należy wziąć pod uwagę, że koncesje telekomunikacyjne przekształciły się z mocy prawa w zezwolenia telekomunikacyjne, a sprawy związane z zezwoleniami telekomunikacyjnymi należą do kompetencji Prezesa URTiP. Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej określa się według przepisów o zakresie jego działania. Obecnie zezwolenia telekomunikacyjne wydaje Prezes URTiP, a więc i decyzje w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., należą do jego kompetencji. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla poglądu, aby wydawanie decyzji w kwestii nieważności wcześniej wydanej koncesji, będącej obecnie zezwoleniem telekomunikacyjnym, powierzyć innemu organowi, który nie ma ustawowych kompetencji do rozstrzygania w dziedzinie regulacji telekomunikacji. Orzecznictwo korzysta z koncepcji ciągłości kompetencji administracji i przyjmuje, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w określonych sprawach i na tej podstawie określa właściwość organu, do którego należy rozstrzygnięcie w kwestii nieważności wcześniej podjętych decyzji (por. także B.Adamiak/J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 str. 733). Wskazany pogląd jest zgodny z wyrokiem NSA z 17 lipca 2003r. II SAB 147/01, w którym Sąd ten wskazał, że organem właściwym do ponownego rozpoznania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. sprawy zakończonej decyzją Ministra Łączności, jest zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne Prezes URTiP, nie zaś Minister Infrastruktury. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla odmiennego stanowiska w sprawie niniejszej, w której problem jest analogiczny, tylko występuje na dalszym etapie postępowania. Dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej właściwy więc był Prezes URTiP, a nie Minister Infrastruktury (por. w tym zakresie także wyrok tut. Sądu z 21 lipca 2004r. 6 II SA 1401/03).
Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej. W sprawie niniejszej wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, tj. z naruszeniem art. 19, art. 20 i art. 157 § 1 k.p.a., co stanowi przyczynę nieważności obu decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy rozważanie pozostałych zarzutów skargi nie było celowe.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.s.a.