II SA 1119/82

SA/Rz 2222/01 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Krystyna Józefczyk.
Małgorzata Wolska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par 1pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA /del./ Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant referent – stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2001 Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego S. S. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do momentu uzyskania prawomocności wyroku.
Uzasadnienie
SA/Rz 2222/01
U Z A S A D N I E N I E
Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w sprawie zwrotu pomocy finansowej przyznanej na cele mieszkaniowe utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 1) i stwierdził jej nieważność, ponieważ została wydana przez organ administracji "niewłaściwy ze względu na podmiot decyzji" (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji podano, że wskazaną wyżej decyzją Komendanta Powiatowego Policji S. S. został zobowiązany do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, którą otrzymał na podstawie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] października 2000 r.
W odwołaniu S. S. wniósł o zmianę decyzji poprzez uchylenie nałożonego obowiązku zwrotu pomocy finansowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że otrzymał pomoc finansową przed wejściem w życie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /MP Nr 76, poz. 709/ i przepisy te nie powinny go dotyczyć. Sporny lokal mieszkalny w czasie przyznania pomocy finansowej nie znajdował się w dyspozycji organów MSWiA, lokal ten – stanowiący własność Gminy L. – został przez niego wykupiony na własność.
W zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko organu I instancji co do słuszności, w świetle § 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P.Nr 76, poz. 709/ żądania zwrotu pomocy finansowej. Podał, że lokal mieszkalny przyznany został S. S. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r. Komendanta MO w L. We wniosku z dnia 28 września 1993 r. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu S. S. stwierdził, że zajmuje mieszkanie kwaterunkowe będące w dyspozycji jednostek spraw wewnętrznych na podstawie decyzji o przydziale mieszkania służbowego (pkt 7) i przekaże to mieszkanie do dyspozycji b. Komendy Rejonowej Policji w L. po wykończeniu budynku mieszkalnego (pkt 9); na tej podstawie przyznano mu pomoc finansową w formie zaliczkowej. W oparciu o wniosek z dnia 5 września 2000 r. o rozliczenie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe – w związku z zakończeniem budowy domu – decyzją z dnia [...] października 2000 r. Komendanta Powiatowego Policji przyznana została S. S. pomoc finansowa w pełnej przysługującej wysokości z jednoczesnym rozliczeniem przyznanej zaliczki. Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. organu I instancji S. S. został zobowiązany do zwrotu pomocy finansowej ze względu na "zatrzymanie przydzielonego lokalu mieszkalnego". Powyższe postanowienie, zakwestionowane w zażaleniu S. S., zostało uchylone i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec konieczności uzupełnienia postępowania administracyjnego. W decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. S. S. został zobowiązany do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 11.920,- zł w terminie zakreślonym w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji o zwrocie pomocy finansowej kierował się zasadą, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji) może być realizowane zastępczo w formie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Skoro S. S. posiadał lokal mieszkalny odpowiedniej powierzchni, to zgodnie z art. 95 pkt 2 cyt. ustawy nie ma prawa do przydziału lokalu, a w konsekwencji również do pomocy finansowej. Obowiązujące w dacie przyznania pomocy finansowej skarżącemu przepisy zarządzenia nr 41/93 Ministra Spraw Wewnętrznych dopuszczały możliwość przyznania tej pomocy na budownictwo, ale pod warunkiem zwolnienia i przekazania zajmowanego lokalu do dyspozycji organów Policji; warunki te były znane odwołującemu się. Fakt wykupu zajmowanego lokalu od Urzędu Gminy – dokonanego po dacie wydania decyzji o pełnej przysługującej wysokości, w której zawarto informację o obowiązku opróżnienia zajmowanego lokalu i przekazania go Policji pod rygorem zwrotu otrzymanej pomocy finansowej – skutkuje niemożliwością zwrotu lokalu. Nadto organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 podyktowane jest przepisem § 19 ust. 1 pkt 3 lit "a" zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /AP Nr 76, poz. 707/. S. S. przed zwolnieniem ze służby w Policji był mianowany Komendantem Rejonowym Policji w L. i zgodnie z powołanym wyżej przepisem decyzje w sprawach przydziału i opróżnienia lokali mieszkalnych wydają, będące ich dysponentami organu Policji, w tym przypadku właściwy jest Komendant Wojewódzki Policji /§ 19 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2/. Stwierdzając uchybienie formalne, należało w myśl art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. postanowić jak w pkt 2.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł S. S. z żądaniem stwierdzenia jej nieważności z racji wewnętrznej sprzeczności i niejasności. Zdaniem skarżącego kwestionowana w skardze decyzja jest niezrozumiała i krzywdząca. Skarżący wyjaśnił, że w 1973 r. Urząd Powiatowy w L. przeznaczył kilkanaście mieszkań dla tworzonej Komendy Powiatowej Milicji w L. celem usprawnienia jej funkcjonowania. Mieszkania były zasiedlone przez funkcjonariuszy w 1974 r. i 1976 r., a on sam zawarł w dniu 10 lutego 1976 r. umowę z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej o najem lokalu mieszkalnego o pow. Użytkowej 49 m2 w lokalu nr 9 na osiedlu [...]. Umowa najmu została zawarta bez udziału przedstawiciela Milicji, a o tym że 11 lutego 1976 r. Komisariat Milicji w L. wydał przydział kwatery nr [...] na jego nazwisko dowiedział się dopiero w ostatnim czasie, gdy zaistniała sprawa zwrotu pomocy finansowej. Zajmowane mieszkanie nigdy nie było w dyspozycji organów MSW, wszelki decyzje o zmianach wysokości opłat, czynszów wydawane przez Przedsiębiorstwo Komunalne w L. były mu bezpośrednio przekazywane. W 1992 r. mieszkania kwaterunkowe, w tym i zajmowane przez niego, zostały przejęte na własność przez samorząd terytorialny – Miasto i Gminę L., który dysponuje tymi lokalami. Skarżący podał również, że otrzymał pomoc finansowa na budowę domu wypłaconą zaliczkowo w kilku ratach i została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Końcem 2000 r. zgłosił w KPP w U. fakt zakończenia budowy celem ostatecznego rozliczenia finansowej pomocy mieszkaniowej. Zajmowane mieszkanie nie było i nie jest w dyspozycji Policji zatem adnotacja we wniosku o pomoc finansową, iż po wybudowaniu domu zajmowany lokal zostanie przez niego opuszczony zgodnie z obecnie obowiązującym zarządzeniem MSWiA z dnia 30 września 1997 r. jego nie dotyczy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi S. S., gdyż została ona wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone.
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ze wskazanej możliwości normatywnej Sąd skorzystał przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.
Przestrzeganie przez organ administracji publicznej swojej właściwości do załatwienia sprawy – zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej – jest ustawowym obowiązkiem tego organu (art. 19 K.p.a.). Naruszenie bowiem przy wydawaniu decyzji przepisów o właściwości stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), przy czym jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, czyli wszystkich jej rodzajów.
W ramach właściwości rzeczowej wyróżnia się właściwość resortową, czyli rzeczową w ścisłym tego słowa znaczeniu oraz właściwość instancyjną (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej – ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, str. 74). Właściwość instancyjna – uznawana za odmianę właściwości resortowej – odnosi się do tych samych spraw, które na nią się składają, a jej treścią jest wyznaczenie miejsce organu w toku instancji administracyjnych. Tok ten tworzą organy pierwszej instancji i organy odwoławcze, stosownie do ustanowionej w art. 15 K.p.a. zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1982 r. sygn. akt II SA 1119/82/ONSA 1982/2/95/ stwierdzono, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei Sąd ten w lezie wyroku z dnia 12 lipca 1994 r. sygn. akt II SA 781/93/OSP 1995/1/25/ stwierdził, że "art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą – właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości".
Wydaną w dniu [...] lipca 2001 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w U. decyzją NR [...] zobowiązano skarżącego do zwrotu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w wysokości 11.920,- zł.
Materiał aktowy niniejszej sprawy wykazuje, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu (28 września 1993 r.) jak i wydania decyzji nr [...] z dnia [...] października 1993 r. o przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w formie zaliczkowej skarżący pełnił funkcję Komendanta Rejonowego Policji w L. W dacie zaś wydania wymienionej wyżej decyzji [...] skarżący był już emerytem policyjnym; do protokołu z rozprawy sądowej podał, że przeszedł na emeryturę w 1998 r. ze stanowiska Komendanta Rejonowego Policji w L.
Zgodnie z § 8 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /MP Nr 76, poz. 709/ decyzje w sprawach uregulowanych w zarządzeniu – a więc m. innymi w sprawach zwrotu pomocy finansowej – wydają organy określone w przepisach o przydziale i opróżnieniu lokali. Z mocy zatem § 1 ust. pkt 3 litera "a" w zw. z ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /MP Nr 76, poz. 707/ właściwym do wydania decyzji w sprawie zwrotu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w stosunku do skarżącego był Komendant Wojewódzki Policji.
Oznacza to, że wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością – została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej – co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy (pkt 1) wydaną w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. i – zauważając opisane wyżej naruszenie prawa – stwierdził nieważność tej decyzji "ponieważ została wydana przez organ administracyjny niewłaściwy ze względu na podmiot decyzji" (pkt 2).
Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego oznacza rażące naruszenie przez ten organ przepisu art. 138 K.p.a., który wymienia w swej treści decyzje, jakie może podjąć organ odwoławczy – merytoryczne (art. 138 § 1 i 2, zdanie pierwsze) i kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i 138 § 2). Treść art. 138 K.p.a. jest jasna i nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Stąd też oczywistość naruszenia prawa przez organ odwoławczy daje podstawę do uznania tego naruszenia za rażące. W rezultacie stanowi ono podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Podkreślić też należy, że w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, iż decyzja organu I instancji została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – może uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości). Zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2001 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200, zaś co do wykonania zaskarżonej decyzji – zgodnie z art. 152 powyższej ustawy.