OSK 986/04

OSK 986/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-12-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA 2570/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-03-03
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 29 ust. 3
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Jan Paweł Tarno, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2003 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "W." SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt 6/II SA 2570/02 w sprawie ze skargi (...) Tartaków "W." w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na zjazd z drogi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 marca 2002 r. (...) na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w odpowiedzi na wniosek (...) Tartaków "W." w P. nie wyraził zgody na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej do działki nr 611 położonej w K. Określono, że dojazd do działki nr 611 jak i do działek 608, 607/2, 607/4, 605/2, 605/3, 616/2 i 612 należy przewidywać tylko poprzez istniejący zjazd na działkę oznaczoną numerem 613.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że negatywne stanowisko zarządcy drogi dotyczące możliwości wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 11 do działki nr 611 wynika z przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 44 poz. 430/ i powołano par. 9.3 wyjaśniając, że dojazd do gruntów przyległych do drogi klasy GP powinien odbywać się tylko przez drogi serwisowe lub siecią dróg lokalnych.
Przyjęto, że budowanie dodatkowych zjazdów wchodzi w grę w wyjątkowych sytuacjach, przy braku innej możliwości. Wyrażając słuszny interes w sprawie z art. 7 Kpa, organ uznał ważność interesu społecznego nad indywidualnym, ponieważ wykonanie zjazdu pozostawało by w sprzeczności z podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi, jakim jest dbałość o bezpieczeństwo w ruchu drogowym.
W wyniku złożonego przez firmę "W." wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją (...) z dnia 5 lipca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż nie widzi możliwości uzgodnienia wnioskowanego przez (...) Tartaki "W." zjazdu, ponieważ droga nr 11 na całym jej przebiegu została zakwalifikowana zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP. Dodał, że sytuowanie zjazdów ze względu na zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub gdy nie jest uzasadnione czy możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy dojazdowej albo lokalnej do obsługi przyległych nieruchomości.
Mając na uwadze, że wyrażenie zgody na wykonanie wnioskowanego przez stronę zjazdu zwiększyłoby ryzyko wystąpienia kolizji na drodze i ograniczyłoby płynność ruchu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kierując się interesem publicznym wyrażającym się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi ruchu przyspieszonego, postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
Od decyzji tej (...) Tartaki "W." złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając obu decyzjom naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i wnosząc o zmianę zaskarżonych rozstrzygnięć jako niezgodnych z prawem. Skargę uzasadniono koniecznością zapewnienia samodzielnego, nieskrępowanego wjazdu na działki 611, 609/2, 608, 607/2, 605/2, 612/1, 612/2, które po oddzieleniu od działki 613 posiadającej zjazd, stanowić będą odrębną nieruchomość, co ma znaczenie dla bytu i rozwoju zlokalizowanego tam zakładu przemysłowego. Niezrozumiałe jest dla skarżącego niedostrzeganie przez organ administracji niemożliwości korzystania przez (...) Tartaki "W." i osoby korzystające z jego usług z dotychczasowej drogi zlokalizowanej na działce nr 613, jak też niemożności ustanowienia służebności drogi na przedmiotowym terenie. Skarżący zarzucił organowi wydającemu zaskarżoną decyzję niedostrzeganie faktu, jakim jest takie usytuowanie budynku administracyjnego, które uniemożliwia racjonalne ustanowienie służebności gruntowej. Dodał, że lokalizacja dwóch przejazdów kolejowych na drodze krajowej nr 11 w okolicy jednostki organizacyjnej skarżącego, ma istotny wpływ na zmniejszenie prędkości w tym rejonie, czego również nie wziął pod uwagę organ wydający zaskarżone decyzje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. 6/II SA 2570/02 oddalił skargę (...) Tartaków "W." w P. na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 lipca 2002 r.
W motywach tego orzeczenia podniesiono, iż podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowił art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, który określał, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi. Wyjaśniono, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 Kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz szczegółowe przepisy techniczno-budowlane w zakresie dróg i obiektów mostowych /art. 18 pkt 2 ustawy o drogach publicznych/.
Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w jego prawie swobodnego z niej korzystania. Prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego, co wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącego, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednak korzystanie to realizuje się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o drogach publicznych ustanawia takie ograniczenia. W tych warunkach - zdaniem Sądu - skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowych /administracji dróg publicznych/ do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Za nietrafny uznano zarzut skarżącego, że organ administracji wydający decyzje zaskarżone, niewłaściwie ocenił stan faktyczny, przez co naruszył prawo materialne.
Odmawiając urządzenia wnioskowanego zjazdu Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, za nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że jego negatywne stanowisko wynika z oceny sytuacji na drodze krajowej nr 11 na odcinku w pobliżu wnioskowanego zjazdu i z przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/, które dopuszczają stosowanie zjazdów z drogi klasy GP wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Dokonanie przez organ oceny, iż urządzenie dodatkowego zjazdu z drogi ograniczy płynność ruchu i będzie stanowiło kolejne źródło kolizji, w szczególności w sytuacji zorganizowanego już zjazdu na sąsiednią nieruchomość oraz usytuowanych na drodze, na wysokości działki nr 613 przejazdów kolejowych pogarszających płynność i bezpieczeństwo ruchu, nie może być skutecznie kwestionowane przez skarżącego.
Skoro naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, to nie można w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu, odmówić organowi, że rozważył możliwość urządzenia wnioskowanego zjazdu i ocenił go jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego na tym odcinku drogi krajowej o ruchu przyspieszonym, co w zestawieniu ze stwierdzoną przez organ możliwością dojazdu do działki nr 611 na zasadach dotychczasowych skutkować musiało wydaniem decyzji odmownej.
Sąd zatem nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego, jak też naruszenia przepisów prawa materialnego, tak więc na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ - oddalił skargę.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r. 6/II SA 2570/02 wniósł pełnomocnik skarżącej Spółki Akcyjnej "W." następcy prawnego (...) Tartaków "W.". Zaskarżając ten wyrok w całości zarzucono mu
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, polegające na odmowie wydania zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej nr 11 bez rozważenia i wskazania wymogów warunków technicznych dróg publicznych, które zostałyby naruszone w przypadku wydania przedmiotowej zgody,
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przywołanie jako podstawy prawnej leżącej u podstaw wydanego orzeczenia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, który to przepis dotyczy zasad wydawania zgody na lokalizację zjazdu z drogi, zaś zaskarżone orzeczenie oddala skargę wywołaną odmową wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 11,
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 Kpa, jak również art. 288 kodeksu cywilnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz przyjęcie, iż interes skarżącego stoi w sprzeczności z interesem społecznym.
Stosownie do treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 11 na teren działki nr 611 położonej w K. przy ul. P. 4 wraz z określeniem warunków jego realizacji, składając alternatywny wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając na względzie przepis art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ wskazano, iż rozpoznanie tej skargi kasacyjnej jest uzasadnione potrzebą wyjaśnienia poważnych wątpliwości wynikłych w związku z procesem wykładni art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w związku z art. 7 Kpa, poprzez ustalenie granic swobodnego uznania administracyjnego oraz granic związania organu administracyjnego przepisami określającymi kryteria techniczne w sprawie ustalania wytycznych dotyczących projektowania dróg. Naczelny Sąd Administracyjny - jak wskazano - zajął dotychczas rozbieżne stanowiska podczas rozstrzygania analogicznych spraw.
Zaznaczono, że w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 r. II SA 303/99 - Lex nr 46768 stwierdzono, iż wykonanie zjazdu z drogi publicznej odbywa się w oparciu o decyzje administracyjne wydawane w granicach uznania administracyjnego. Natomiast w wyroku z dnia 13 lutego 2001 r. II SA 770/00 - Lex nr 53363 uznano, że: "Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 Kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy par. 9 ust. 1 pkt 3 i par. 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie".
Nadto podniesiono, iż rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej jest konieczne z powodu poważnego naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, art. 7 Kpa i 188 Kc.
W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ wymaga, aby odmowa wydania zezwolenia na realizację zjazdu wynikała z wymogów warunków technicznych dróg publicznych.
Wskazana w zaskarżonym wyroku kwestia bezpieczeństwa w ruchu drogowym leżąca u podstaw wydanych orzeczeń odmawiających lokalizacji zjazdu z drogi krajowej na teren nieruchomości stanowiącej działkę nr 611, utrzymanych następnie w mocy przez zaskarżony wyrok, ma charakter ogólnikowy. Przedmiotowe stwierdzenie nie zostało uzasadnione ani podstawami prawnymi ani faktycznymi. Nie wskazano zatem jakie wymagania techniczne uniemożliwiają wydanie zgody na zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej na teren zakładu przemysłowego wnioskodawcy. Ogólnikowo podniesiona kwestia płynności ruchu drogowego oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie stanowi określenia wymogów warunków technicznych.
Ponadto wskazano, że w zaskarżonym wyroku uznano, iż podstawę prawną kwestionowanych decyzji administracyjnych "stanowił przepis art. 29 ust. 2 wyżej powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi., że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi". Stwierdzenie powyższe - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - jest niezgodne z powołanym w wyroku przepisem.
Natomiast powołany przepis nie stanowi podstawy prawnej zaskarżonych decyzji administracyjnych, gdyż dotyczy zasad wydawania zgody na lokalizację zjazdu z drogi. Tymczasem zaskarżone orzeczenie oddala skargę wywołaną odmową wydania zgody na lokalizacje zjazdu z drogi krajowej nr 11, zatem podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji administracyjnych stanowić mógł jedynie przepis art. 29 ust. 3 ww. ustawy.
Zdaniem skarżącego, stan faktyczny w niniejszej sprawie został błędnie ustalony. Sąd orzekający podobnie jak organu administracyjne, które wydały zaskarżone decyzje, nie uwzględnił faktu leżącego u podstaw wniosku o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 11 na teren działki nr 611 położonej w K. przy ul. P. 4 wraz z określeniem warunków jego realizacji. Nie uwzględniono także, iż wniosek "W." SA jako państwowej osoby prawnej pozostaje w związku z celem społecznym.
Nadto nie uwzględniono faktu, iż dojazd do zakładu produkcyjnego "W." SA zapewni możliwość prowadzenia przez przedmiotowy zakład działalności gospodarczej, a powyższa okoliczność będzie miała wpływ na zatrudnienie mieszkańców K. i okolic.
Fakt ten - zdaniem skarżącego - pozostaje w ścisłym związku z interesem społecznym i ma bezpośredni wpływ na wymiar. bezrobocia w danej gminie.
Dodatkowo zauważono, iż utrzymane w mocy zaskarżonym wyrokiem decyzje administracyjne stanowią także obrazę powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego, a w szczególności art. 288 Kc, w myśl którego "służebność gruntowa powinna być wykorzystywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej". Uznano, że sposób ustanowienia służebności gruntowej powinien być taki, aby jak najmniej utrudniał właścicielowi nieruchomości obciążonej, korzystanie z jego nieruchomości. W analizowanym przypadku oba organy, które wydały zaskarżone decyzje, w ocenie strony skarżącej zdają się nie dostrzegać faktu, iż sposób usytuowania budynku administracyjnego - socjalnego, uniemożliwia racjonalne ustanowienie służebności gruntowej na danej nieruchomości tym bardziej, iż nieruchomość władnąca ma charakter, jak już wielokrotnie wyjaśniano, nieruchomości przemysłowo-usługowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty w niej zawarte są bezzasadne w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej usprawiedliwione zasadą związana Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 cyt. ustawy z 30 sierpnia 2002 r./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności weryfikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Przytoczone w skardze kasacyjnej Spółki Akcyjnej "W." następcy prawnego, (...) Tartaków "W." podstawy kasacyjne, nie są usprawiedliwione. Jako podstawowy zarzut tej skargi wskazano naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanego wyżej art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim podnieść należy, iż zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania /błąd subsumcji/, bądź też zastosowania przepisu, który był nieobowiązujący w chwili podejmowania zaskarżonych rozstrzygnięć.
Tymczasem czyniony zarzut naruszenia przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnosi się do przepisu tej ustawy w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/, który zaczął obowiązywać dopiero w dniu 9 grudnia 2003 r.
Zaskarżone zaś decyzje wydane zostały niewątpliwie jeszcze przed tą nowelizacją ustawy o drogach publicznych. Ostateczną decyzję w sprawie podjęto w dniu 5 listopada 2002 r., a więc nieobowiązujący jeszcze przepis art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazywany w skardze kasacyjnej, nie mógł stanowić przedmiotu stosowania i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo, iż w dniu wyrokowania znajdował się w obrocie prawnym, albowiem generalną zasadą obowiązującą przy badaniu legalności zaskarżonych do sądów administracyjnych rozstrzygnięć jest to, że kontrola taka dokonywana jest z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz ewentualne zgłoszenie przez strony nowych wniosków i żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji.
Tym samym w skardze kasacyjnej powołano całkowicie chybiony zarzut wobec zaskarżonego wyroku naruszenia przez Sąd przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, skoro przepis ten nie mógł być przedmiotem rozważań ani organu administracji, jak też i sądu w opisanych wyżej okolicznościach.
W stanie prawnym i faktycznym tej sprawy, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym mógł wyłącznie stanowić, jak to prawidłowo przyjęto w tym postępowaniu przepis art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Przepis art. 29 wskazanej ustawy określał, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pół uprawnych i zabudowań należy
1. w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi,
2. w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zinterpretował normę art. 29 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych, zasadnie stojąc na stanowisku, iż wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice uznania wyznaczają w myśl art. 7 Kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz szczegółowe przepisy techniczno-budowlane w zakresie dróg i obiektów mostowych.
Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony /art. 7 Kpa/. Rola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznano, że przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi, naczelną zasadą pozwalającą na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zaś negatywne stanowisko zarządcy drogi wynika z oceny sytuacji na drodze krajowej nr 11 na odcinku w pobliżu wnioskowanego zjazdu i przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/, które dopuszczają stosowanie zjazdów z drogi klasy GP wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Tym samym wskazując na powołaną zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stanął na stanowisku, że skarżący nie może skutecznie kwestionować faktu, iż urządzenie dodatkowego zjazdu z drogi ograniczy płynność ruchu i będzie stanowiło kolejne źródło kolizji w szczególności w sytuacji zorganizowanego już zjazdu na sąsiedniej nieruchomości oraz usytuowanych na spornej drodze na wysokości działki nr 613 przejazdów kolejowych pogarszających płynność i bezpieczeństwo ruchu.
Słusznie więc w zaskarżonym wyroku uznano, że przy orzekaniu w tej sprawie, organ powołując się na powyższe nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Nie ma też żadnej sprzeczności w kwestii uznania administracyjnego jakie zajął sąd administracyjny w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach, a tym będącym przedmiotem skargi w tej sprawie.
Należy stwierdzić, iż ze znaczenia ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 Kpa uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wynikały także dyrektywy interpretacyjne dla prawa materialnego w tej sprawie. Jednakże jak wynika to z lektury zaskarżonego wyroku przy występującej sprzeczności interesów stron, przeprowadzono właściwie analizę tych interesów, a powołując się na względy prawne jak i społeczne /tj. bezpieczeństwo w ruchu drogowym/ prawidłowo zinterpretowano i zastosowano tę normę prawną.
Skoro jak wykazano, naczelną zasadą przy wyrażaniu zgodny na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, to zasada to może ograniczyć uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej nieruchomości. Jednakże nieusprawiedliwiony jest zgłoszony zarzut naruszenia przepisów art. 288 Kodeksu cywilnego, gdyż przepisy tej ustawy nie mogły stanowić podstawy materialnoprawnej zaskarżonych decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił tej normie dotyczącej służebności gruntowej.
W myśl art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze przepisu prawa materialnego, który nie był stosowany w sprawie czyni nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast przepis art. 288 Kc nie był stosowany w sprawie.
Z tych powodów na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzeczono jak we sentencji wyroku.