II SA 1108/01

II SA 1108/01 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Ewa Frąckiewicz /sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Zdzisław Romanowski, Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz (spr.), Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2001r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym tablicy reklamowej bez zgody zarządcy drogi 1) stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2000 roku 2) orzeka, że decyzje, co do których stwierdzono nieważność nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 1998 roku Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie reklamy w pasie drogowym ulicy [...] / [...] o wymiarach 0,61m × 2,10m, dwustronnej o następującej treści "[...]" i reklamy w pasie drogowym ulicy [...] / [...] – dwustronnej o wymiarach 0,61m × 1,20m o treści "[...]" oraz wezwał właściciela firmy "S." Pana J. K. do przedłożenia w Miejskim Zarządzie Dróg w [...] dokumentu zezwalającego na posadowienie przedmiotowych reklam w terminie 7 dni od otrzymania wezwania.
Wobec bezskutecznego upływu terminu, wydane zostały Decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego przez demontaż reklam usytuowanych w pasie drogowym ulic j.w.
Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone przez J. K., który jednakże nie zastosował się do nakazu demontażu reklam, czego dowiodła wizja w terenie w dniu [...] stycznia 1999 roku.
Wobec powyższego Miejski Zarząd Dróg w [...] w dniu [...] stycznia 1999 roku zwrócił się z wnioskiem do Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki reklam ustawionych bez zezwolenia przy ulicy [...] / [...] i [...] / [...] w [...].
W dniu [...] lipca 1999 roku odbyły się kolejne oględziny miejsca posadowienia reklam przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec stwierdzenia, że reklamy te nadal znajdują się w pasie drogowym ulic [...] / [...] i [...] / [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] i decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999r. nakazał J. K. dokonać rozbiórki urządzeń reklamowych, trwale z gruntem związanych, znajdujących się w pasie drogowym ulic j.w. i posadowionych bez wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia.
Inwentaryzacja reklam wykonana przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne "[...]" w [...] z dnia [...] października 1999 roku potwierdziła, że omawiane reklamy znajdują się w pasie drogowym. W związku z powyższym Miejski Zarząd Dróg wyznaczył na dzień [...] listopada 1999 roku kolejne oględziny z udziałem Pana J. K. i firmy "[...]". Na wyznaczone oględziny nie stawił się zainteresowany, nie podejmując również korespondencji.
Wyznaczono kolejne oględziny na dzień [...] grudnia 1999 roku, na które również, mimo prawidłowego powiadomienia, J. K. nie stawił się.
Pismem z [...] grudnia 1999 roku Pan J. K. został poinformowany o prowadzonym postępowaniu, jak również o konsekwencjach wynikających z braku zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Reakcją na powyższe było pismo Pana J. K. z dnia [...] grudnia 1999 roku o przesłanie dokumentów, będących w posiadaniu Miejskiego Zarządu Dróg dotyczących prowadzonego postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 1999 roku zainteresowany został poinformowany, że w siedzibie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w dniach od [...] stycznia 2000r. do [...] stycznia 2000r. może zapoznać się z aktami sprawy.
W dniu [...] lutego 2000 roku w odpowiedzi na zapytanie MZD, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] powiadomił, iż w stosunku do J. K., właściciela urządzeń reklamowych wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji.
Pismem z [...] września 2000 roku Pan J. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie pozwolenia na pozostawienie istniejących drogowskazów, tłumacząc to swoim interesem w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. O negatywnym stanowisku w tej sprawie został poinformowany w piśmie z dnia [...] października 2000 roku.
W dniu [...] października 2000 roku przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg w [...] stwierdzili usunięcie reklam z pasa drogowego przy ulicy [...] / [...] oraz przy ulicy [...] / [...].
Pismem z [...] października 2000 roku MZD w [...] zwrócił się do J. K. o podanie daty usunięcia reklam, w przeciwnym razie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządu drogi będą naliczone od dnia pierwszej kontroli w dniu [...] maja 1998 roku do dnia ostatniej kontroli w dniu [...] października 2000 roku. Pismo to pozostało bez odpowiedzi.
W dniu [...] listopada 2000 roku Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] w przedmiocie nałożenia na J. K., działającego pod firmą R.. w [...] kary pieniężnej w wysokości 38621,18 złotych z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym ulicy [...] w [...] – droga krajowa nr [...] bez zezwolenia w okresie od [...].05.1998r. do [...].10.2000r. (tj. 898 dni) oraz wydał decyzję Nr [...] w przedmiocie nałożenia na J. K. kary pieniężnej w wysokości 13373,00 złotych z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. [...] w [...] (droga powiatowa) bez zezwolenia w okresie od [...] maja 1998 roku do [...] października 2000r. (898 dni).
W obu decyzjach jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. nr 71, poz. 838 z 2000r. z późn. zm.), §10 a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 – z późn. zm.), art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133, poz. 872), uchwałę Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia [...].02.1999r. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1980 roku z późn. zmianami).
Z uzasadnienia decyzji wynika, iż zastosowana została waloryzacja stawki za 1m2 powierzchni tablicy zgodnie z komunikatami Prezesa GUS, ogłaszanymi w Monitorze Polskim w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych za II, III, IV kwartał 1999 roku, I, II kwartał 2000r. Wobec tego, że reklamy były postawione w pasach drogowych bez zezwolenia należy się kara pieniężna w wysokości 10-krotnej opłaty. Po dziesięciokrotnym zwiększeniu stawki opłaty za 1 m2 powierzchni oraz pomnożeniu przez łączną powierzchnię reklamy w m2 i ilości dni zajęcia pasa drogowego ustalona została ostateczna wysokość kar pieniężnych z zaznaczeniem, iż opłata powinna nastąpić w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, w przypadku uchybienia terminowi zostaną naliczone odsetki ustawowe.
Od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 roku J. K. złożył odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący podniósł, iż nałożone kary są dla niego krzywdzące, zwłaszcza, że MZD przeprowadzając postępowanie administracyjne nie udowodnił, od kiedy przedmiotowa reklama została postawiona w pasie drogowym. Osadzenie znaków i opieka nad nimi była ustalona z właścicielami gruntu i nigdy nie w pasie drogowym, lecz poza rowem odwadniającym w bliskim sąsiedztwie ogrodzenia. Prace drogowe, prowadzone przy pogłębianiu rowu przy ulicy [...] spowodowały przestawienie znaków przez drogowców. Przy ulicy [...] prowadzone były wykopy telekomunikacyjne, budowa wodociągu oraz układanie chodnika. Znak w tym czasie był przez drogowców zdjęty i przestawiony w inne miejsce. Jednakże choć usytuowanie znaków było różne, ale nigdy w pasie drogowym, gdyż w owym przypadku byłyby zinwentaryzowane i naniesione na mapę geodezyjną. Zdaniem skarżącego, reklamy zostały wzniesione na prywatnych gruntach w sąsiedztwie pasów drogowych, jego zdaniem również w zasadzie nie są to reklamy, ale drogowskazy. Do odwołania skarżący dołączył mapę geodezyjną i oświadczenie Pana Z. S. z dnia [...] grudnia 2000 roku oraz oświadczenie Pani Z. K. z [...] grudnia 2000 roku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 roku w sprawie nałożenia na J. K., działającego pod firmą R. w [...] kary pieniężnej w wysokości 13373 złotych z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym ulicy [...] w [...] bez zezwolenia w okresie od [...] maja 1998 do [...] października 2000 roku oraz decyzją z tego samego dnia, znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 roku znak [...] w sprawie nałożenia na J. K. działającego pod firmą R. ul. [...] w [...] kary pieniężnej w wysokości 38621,18 złotych z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym ulicy [...] w [...] bez zezwolenia w okresie od [...] maja 1998 roku do [...] października 2000r. (898 dni).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, iż organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające, w toku którego zgromadził dowody dotyczące stanu faktycznego, zapewnił stronie udział w tym postępowaniu, a także zapewnił możliwość zapoznania się z materiałami i dowodami zgromadzonymi w sprawie. Z ustaleń organu I instancji bezspornie wynika, iż reklamy zostały posadowione przez Pana J. K. w pasach drogowych ulic [...] / [...] oraz [...] i [...] w [...]. Nie dysponując dowodami, od jakiej daty rzeczywiście reklama znajdowała się w pasie drogowym, organ I instancji trafnie przyjął jako datę początkową – datę wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Załączone przez skarżącego mapy geodezyjne z oświadczeniem inż. E. P. z [...] grudnia 2000 roku, z której wynika, że reklamy są umieszczone poza pasem drogowym potwierdzają fakt usunięcia reklamy z pasa drogowego, potwierdzony przez pracowników MZD w dniu [...] października 2000 roku. Natomiast oświadczenie Z. S. i Z. K. pozostaje w sprzeczności z protokołami oględzin oraz z inwentaryzacją reklamy sporządzonej przez uprawnionego geodetę i z licznymi zdjęciami, potwierdzającymi usytuowanie spornej reklamy w pasie drogowym. Pozostałe zarzuty odnośnie przebiegu granic pomiędzy pasem drogowym ulicy [...] a nieruchomościami przylegającymi do niej nie mogą być przedmiotem ustaleń i oceny przed Kolegium.
W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu i znajduje podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. nr 71 – poz. 838 z 2000 roku z pózn. zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Rady ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 z pózn. zm.).
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 roku nr [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. wnosząc o ich uchylenie. Zaskarżonym decyzjom, jak i poprzedzającym je decyzjom Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 roku zarzucił oczywiste naruszenie prawa. Podniósł, iż są one konsekwencją bezprawnych decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku w przedmiocie nakazania skarżącemu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego przy ulicy [...] / [...] i [...] / [...] poprzez demontaż znajdujących się tam reklam. Zdaniem J. K., reklamy znajdowały się poza pasem drogowym oraz należałoby je traktować jako drogowskazy.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 roku skarżący podniósł zarzuty odnośnie prawidłowości sporządzenia inwentaryzacji przez Biuro Usług Geodezyjnych. Jego zdaniem inwentaryzacja powinna odzwierciedlać stan faktyczny, stwierdzony przez geodetę. Jeśli inwentaryzacja została sporządzona jedynie w oparciu o akta sprawy, to jest niewiarygodna. Skarżący powinien uczestniczyć w oględzinach, po których geodeta sporządził inwentaryzację.
W dniu [...] września 2003 roku skarżący złożył pismo, do którego dołączył doniesienie do Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] września 2003 roku w przedmiocie nierzetelnego przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych przez pracownię geodezyjną przy ulicy [...] w [...], co w konsekwencji doprowadziło do obciążenia go wysokimi karami pieniężnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniu prawa materialnego.
Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), nie będąc związany granicami skargi stwierdził wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
Podstawę prawną zaskarżonych decyzji i decyzji ich poprzedzających stanowiły przepisy § 11 ust. 3 i § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 14 poz. 60 ze zm.). Zgodnie z §11 ust. 3 tego rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty naliczanej na podstawie §10a. Z kolei w §10b prawodawca postanowił, iż stawki opłat, o których mowa w §8, 10 i 10a podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2000 roku Prezydenta Miasta [...], które następnie zostały utrzymane w mocy decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 roku wynika, że organ orzekający przyjął za podstawę prawną swoich rozstrzygnięć również §10b powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że uprawnienie do pobierania omawianych opłat wynika z postanowień art. 40 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie zgodnych z funkcjonowaniem dróg pobiera się co do zasady – opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
Na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także organów właściwych w tych sprawach.
Korzystając z powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała 24 stycznia 1986r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to w §1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy w szczególności: prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, włączenia pasa drogowego lub jego części do placu budowy prowadzonej poza pasem drogowym do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników, umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie, zakłócenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego.
Z kolei w §8 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za 1m2 i liczby dni zajęcia pasa, określonej w zezwoleniu. W §10 ust. 1 przyjęto natomiast, iż za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części urządzeń lub obiektów) nie związanych z funkcjonowaniem dróg, z wyjątkiem umieszczonych w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam pobiera się jednorazową opłatę. W §10 ust. 2 rozporządzenia wskazano kwotowe stawki tych opłat. Natomiast w §10a ust. 1 ustalono, że za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), pobiera się opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Stawki tej opłaty określono w tabeli stanowiącej integralną część §10a ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Rada Ministrów w omawianym akcie wykonawczym określiła ponadto organ właściwy do wymierzania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz kar za samowolne zajęcie tego pasa. Jak wynika z postanowień §8 ust. 1, §10 ust. 2, §10a ust. 1, §11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia organem uprawnionym do pobierania opłat i kar jest zarządca drogi.
Niezależnie od przedstawionych regulacji, wyczerpujących w ocenie WSA treść upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym w art. 40 ust. 7 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Rada Ministrów postanowiła w §10b ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, że stawki opłat m.in. za umieszczanie reklam podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeśli zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane przed ogłoszeniem wspomnianego wskaźnika, stawki opłat nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika (§10b ust. 2).
W tej sytuacji przy ocenie zgodności z prawem decyzji administracyjnych, dotyczących opłat związanych z zajęciem pasa drogowego na cele inne niż służące ruchowi drogowemu (umieszczenie reklamy), pojawia się zagadnienie podobne do problemu legalności zasad waloryzacji opłat drogowych za przejazdy pojazdów nienormatywnych (§10 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych, Dz. U. Nr 40, poz. 230).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określone w ustawie o drogach publicznych uprawnienia Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego w omawianym zakresie obejmowały jedynie prawo do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także do określenia organów właściwych w tych sprawach. Rada Ministrów nie miała zatem prawa do "ustanawiania" innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty. A tak właśnie uczyniła, ponieważ faktycznie o wysokości opłaty rozstrzyga jedynie w części stawka określona przez Radę Ministrów w pozostałej zaś części – stawka określona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Należy w związku z tym przypomnieć, że stosownie do art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 92 ustawy zasadniczej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ponadto – co najważniejsze – organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja zabrania więc tworzenia tzw. upoważnień "kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego.
Ponadto przewidziane w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych upoważnienie, określając wyraźnie zakres uprawnień Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, nie przewidziało prawnej możliwości wprowadzenia przez ten organ jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby ustawodawca przewidywał taką możliwość, to albo sam wprowadziłby w ustawie stosowne środki, albo – wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego (tj. określając "... zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu") – powinien był wyraźnie wskazać na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Tego jednak ustawodawca w badanym zakresie nie uczynił.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić, iż w świetle obowiązującego systemu prawnego nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże musi ono być wyraźnie przewidziane, jak wspomniano, w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty lub kary przez organ załatwiający określoną sprawę administracyjną.
Takie na przykład rozwiązanie waloryzacyjne zostało przewidziane w art. 5 oraz art. 227 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115b, poz. 741, ze zm.). W myśl powołanego art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Również we wspomnianym art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przykład waloryzacji cen nieruchomości uwidacznia więc, że system prawny wprowadza w ustawach podstawy do nałożenia na określony podmiot prawny obowiązku wynikającego ze zmiennej w czasie wartości określonych praw lub rzeczy.
Podkreślić należy również, że wprowadzenie do systemu prawnego instrumentów waloryzacyjnych jest odstępstwem od zasady nominalizmu. Na uwarunkowania prawne w zakresie wprowadzania takich odstępstw zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lipca 1996r., III ARN 23/96 (OSNAP 1997, Nr 4, poz. 46), stwierdzając m.in., że "...zasada nominalizmu jest zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści – zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli ... określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty...".
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania §10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), co w konsekwencji oznacza, że zarówno zaskarżone decyzje jak i decyzje je poprzedzające wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu.
Orzeczenie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł na art. 145 §1 pkt 2 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Wobec stwierdzenia nieważności decyzji, do zarzutów skargi Sąd nie ustosunkował się, gdyż nie zachodziła taka potrzeba.