II PZP 7/09

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego 
z dnia 18 listopada 2009 r. 
II PZP 7/09 
 
Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Teresa 
Flemming-Kulesza, Małgorzata Gersdorf, Kazimierz Jaśkowski (sprawozdawca, uza-
sadnienie), Zbigniew Korzeniowski, Roman Kuczyński (sprawozdawca), Jerzy 
Kuźniar. 
 
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wi-
śniewskiego, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy z powództwa Ry-
szarda Z. przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w 
P. i Skarbowi Państwa - Wojskowej Komendzie Uzupełnień w K. o uposażenie na 
skutek zagadnienia prawnego przekazanego do rozstrzygnięcia powiększonemu 
składowi Sądu Najwyższego postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 
2009 r. [...]: 
 
„Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o roszczenia żołnierza za-
wodowego dotyczące wypłaty potrąconej części uposażenia i odsetek ustawowych 
od tej należności, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy do ich rozpoznania 
właściwy jest Sąd Pracy ?” 
 
p o d j ą ł   uchwałę: 
 
W sprawach o roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą część upo-
sażenia i o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia droga przed sądem po-
wszechnym jest niedopuszczalna, chyba że uprzednio organ administracji woj-
skowej lub sąd administracyjny uznały się w tych sprawach za niewłaściwe 
(art. 2 § 3 i art. 1991 k.p.c.); wówczas właściwy jest sąd pracy. 
 
U z a s a d n i e n i e 
 

 
2
 
Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi 
kasacyjnej powoda od postanowienia Sądu Okręgowego-Sądu Pracy w Poznaniu z 
dnia 17 lipca 2008 r. [...], którym Sąd z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej 
przekazał sprawę Komendantowi Wojskowej Komendy Uzupełnień w K. w celu na-
dania jej biegu na drodze służbowej w trybie administracyjnym.  
 
Stan sprawy przedstawia się następująco. Powód Ryszard Z. dochodzi w po-
zwie zasądzenia od strony pozwanej na jego rzecz kwoty 31.330,90 zł z ustawowymi 
odsetkami liczonymi od dnia 15 lipca 2006 r. do dnia zapłaty tytułem wypłaty potrą-
conej części uposażenia oraz kwoty 26.180,10 zł tytułem skapitalizowanych odsetek 
od należności z tytułu comiesięcznego uposażenia za okres od 1 lutego 2003 r. do 
14 maja 2006 r. Pełnił on służbę wojskową na stanowisku podoficera w Wojskowej 
Komendzie Uzupełnień w K. W dniu 26 listopada 2002 r. Dowódca P. Okręgu Woj-
skowego wydał decyzję, na mocy której wypowiedział powodowi stosunek służbowy. 
Powodowi wypłacono świadczenia związane ze zwolnieniem: odprawę, ekwiwalent 
za urlop oraz jednorazowe odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. 
Następnie decyzją z dnia 31 marca 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził 
nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego, na mocy której wypowiedzia-
no powodowi stosunek służbowy. W wyniku powyższego powód został przyjęty do 
służby z dniem 1 lutego 2003 r., w którym nastąpiło nieprawidłowe z niej zwolnienie. 
Po przywróceniu do służby nie wypłacono mu odsetek od comiesięcznych uposażeń 
za okres faktycznego pozostawania poza służbą oraz z należności za ten czas potrą-
cono kwotę 31.330,90 zł, która obejmowała świadczenia wypłacone powodowi przy 
zwolnieniu ze służby.  
 
Sąd Najwyższy podniósł, iż w uchwale z dnia z dnia 29 listopada 2007 r., III 
CZP 106/07 (OSNC 2008 nr 12, poz. 134), Sąd Najwyższy przyjął, że roszczenia 
żołnierzy zawodowych o wypłatę odsetek ustawowych należnych na podstawie art. 9 
ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych 
(jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.), a od dnia 1 lipca 2004 r. na 
podstawie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żoł-
nierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) podlegają rozpoznaniu w po-
stępowaniu administracyjnym. W jej uzasadnieniu wskazał, że odsetki od nietermi-
nowo wypłaconego uposażenia służb mundurowych są świadczeniem o charakterze 
cywilnoprawnym, a zatem sprawę o zapłatę odsetek od uposażenia należnego żoł-
nierzowi zawodowemu należy uznać za sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., 

 
3
która jednakże z mocy przepisów szczególnych przekazana jest do właściwości in-
nych organów niż sądy powszechne (art. 2 § 3 k.p.c.). Ustawodawca wskazał bo-
wiem jako właściwą dla spraw związanych z dochodzeniem przez żołnierzy zawodo-
wych odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia drogę postępowania admi-
nistracyjnego, co od dnia 1 lipca 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 
września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika z art. 8 tej 
ustawy w związku z jej art. 75 ust. 3. Przepis art. 8 ust. 1 ustanawia ten sposób za-
łatwiania spraw dla wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie, obejmuje on zatem 
także świadczenia odsetkowe ujęte w art. 75 ust. 3 tej ustawy. 
Zdaniem Sądu Najwyższego w składzie przedstawiającym zagadnienie 
prawne, pogląd, iż art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojsko-
wej żołnierzy zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), 
jest przepisem przekazującym do rozpoznania innemu organowi sprawy o charakte-
rze cywilnoprawnym mającej swoje źródło w stosunku służbowym budzi jednak 
wątpliwości. Zgodnie z tym przepisem, od decyzji wydanych przez właściwe organy 
w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do 
organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania ad-
ministracyjnego i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyj-
nego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy reguluje 
zatem jedynie tryb odwołania od decyzji wydawanych przez właściwe organy w 
sprawach określonych w ustawie. Jak słusznie podnosi skarżący, ustawa o służbie 
wojskowej żołnierzy zawodowych wymaga zaś wprost wydania decyzji tylko w przy-
padku niektórych należności przysługujących żołnierzom zawodowym, tj. dodatków 
do uposażenia (art. 72 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 4), dodatkowego uposażenia 
rocznego (art. 73 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 81 ust. 3), świadczenia pieniężnego 
wypłacanego po zwolnieniu ze służby (art. 95 pkt 1 w związku z art. 96 ust. 5 i art. 96 
ust. 9), zwrotu kosztów jednorazowego przejazdu żołnierza i członków jego rodziny 
oraz przewozu urządzenia domowego do obranego przez żołnierza miejsca zamiesz-
kania w kraju (art. 95 pkt 6 w związku z art. 96 ust. 9), a także należności pienięż-
nych wypłacanych po zwolnieniu ze służby, o których mowa w art. 95 pkt 2 - 5 
ustawy (art. 95 pkt 2 - 5 w związku z art. 96 ust. 10). 
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne stwierdził 
następnie, że w wyrokach z dnia 2 lipca 2008 r., II PK 8/08 (LEX nr 442834) i II PK 

 
4
10/08 (LEX nr 442828) oraz z dnia 25 września 2008 r., II PK 55/08 (LEX nr 477625) 
Sąd Najwyższy, akceptując motywy powołanej wyżej uchwały z dnia 29 listopada 
2007 r., III CZP 106/07 podniósł dodatkowo, iż uregulowań zawartych w ustawie o 
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie można interpretować w ten sposób, że 
właściwość organów wojskowych ograniczona została do przypadków, w których 
przepisy ustawy wyraźnie przewidują wydanie decyzji, a zatem zarówno roszczenia z 
tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych, jak i z tytułu odsetek 
należą do kompetencji właściwego organu wojskowego, który zobowiązany jest do 
wydania w tym przedmiocie stosownej decyzji. Decyzja ta podlega z kolei zaskarże-
niu w trybie określonym w art. 8 ust. 1 ustawy.  
Na podstawie utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, jak wy-
wiódł Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne, można tym-
czasem stwierdzić, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej 
na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustano-
wionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jed-
nostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności 
sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do wydania decyzji 
trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego 
(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r., VI SA/Wa 986/07, LEX nr 
37478). Załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji ma miej-
sce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego (por. wyrok 
NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2002 r., V SA 1241/01, Biuletyn Skarbowy 2002 nr 
5, poz. 31). Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne wska-
zał jednak, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak w 
ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są 
rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie 
należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji admini-
stracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uzasadnieniach 
uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 
(ONSA 1999 z. 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopa-
da 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 z. 2, poz. 54), według których przepisy prawa 
materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w 
sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja 

 
5
administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania 
administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w for-
mie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na 
przykład „zezwala", „przydziela", „potwierdza", „wyraża zgodę"). W uzasadnieniu po-
wołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie 
określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzy-
gające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą 
działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. 
Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie or-
ganu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa admini-
stracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku admini-
stracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze de-
cyzji administracyjnej. Brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy 
dotyczącej wypłaty należnego żołnierzowi zawodowemu uposażenia, jak również 
odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie tego uposażenia, istotnie nie 
przesądza więc o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji admi-
nistracyjnej. Ustalenie, w jakiej prawnej formie sprawa odnosząca się do tych należ-
ności powinna być załatwiona, wymaga analizy przepisów ustawy o służbie wojsko-
wej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy żołnierze zawodowi 
otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie, a stosownie 
do treści art. 75 ust. 3 ustawy, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należ-
ności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki usta-
wowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wyma-
galne. Sposób sformułowania tych przepisów (żołnierz zawodowy otrzymuje, żołnie-
rzowi zawodowemu przysługują) świadczy o tym, że uprawnienie żołnierza do tych 
należności powstaje z mocy przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzowania sto-
sunku administracyjnoprawnego przez wydanie decyzji administracyjnej. Rola organu 
administracji w tych sprawach wyraźnie została związana z działaniami, które służą 
realizacji uprawnienia żołnierza wynikającego wprost z przepisu prawa, albowiem 
organ ma wypłacić określone należności, zapewnienie których żołnierzowi stanowi 
treść tego uprawnienia. Sprawa dotycząca wypłaty uposażenia należnego żołnie-
rzowi zawodowemu oraz odsetek przysługujących w przypadku opóźnienia w wypła-
cie tej należności, nie jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji 
administracyjnej.  

 
6
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne podniósł, że 
jak wynika z szeregu orzeczeń załączonych do akt niniejszej sprawy, na które powo-
łuje się skarżący, powyższe stanowisko znalazło wyraz w uznawaniu przez sądy ad-
ministracyjne za nieważne decyzji wydawanych przez organy wojskowe w przedmio-
cie potrąconej części uposażenia należnego żołnierzom zawodowym oraz odsetek 
za zwłokę w wypłacie tej należności z uwagi na brak w ustawie o służbie wojskowej 
podstawy do wydania decyzji w tych kwestiach. Przyjmując zatem, że sprawa doty-
cząca wypłaty potrąconej części uposażenia oraz odsetek ustawowych od tej należ-
ności ma charakter sprawy cywilnej, należałoby uznać dopuszczalność drogi sądo-
wej, ponieważ brak jest w ustawie o służbie wojskowej przepisów przekazujących ją 
na drogę postępowania administracyjnego. Za taki przepis nie może być uznany bo-
wiem art. 8 ust. 1 ustawy dotyczący wyłącznie spraw załatwianych decyzją admini-
stracyjną, skoro rozstrzygnięcia w takiej formie nie wymaga się w kwestiach dotyczą-
cych wypłaty uposażenia oraz odsetek ustawowych za zwłokę. 
Zdaniem Sądu Najwyższego w składzie przedstawiającym zagadnienie 
prawne, należałoby jednak rozważyć, czy rzeczywiście w aktualnym stanie prawnym 
sprawy dotyczące wypłaty żołnierzowi zawodowemu potrąconej części uposażenia i 
odsetek ustawowych są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., czy też mają 
charakter spraw sądowoadministracyjnych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 
sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 
153, poz. 1270 ze zm.). Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej defini-
cji zamieszczonej w art. 1 tej ustawy są sprawy z zakresu kontroli działalności admi-
nistracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu 
przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie 
do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 
kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje 
orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z 
zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających 
z przepisów prawa.  
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne wywiódł, że 
ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określa zasady otrzymywania 
uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych (art. 1 pkt 
4), normując ten przedmiot kompleksowo, włącznie z zasadami dokonywania potrą-
ceń z uposażenia (art. 103) i prawa do odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia 

 
7
z wypłaceniem tej należności (art. 75 ust. 3). Przyznanie niektórych świadczeń wy-
maga wydania decyzji, inne zaś przysługują z mocy prawa. Do tych ostatnich należy 
uposażenie i odsetki za opóźnienie w wypłacie tej należności. Kwestię właściwości w 
sprawach dotyczących uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawo-
dowych określa art. 104 ustawy o służbie wojskowej, przekazując je do kompetencji 
wymienionych w tym przepisie organów wojskowych. Właściwość organów wojsko-
wych obejmuje zatem zarówno wydawanie decyzji w sprawach wymagających zała-
twienia w takiej formie, jak i działania służące realizacji uprawnień żołnierza zawodo-
wego wynikających wprost z przepisów prawa. Działania te podejmowane są w ra-
mach stosunku służbowego mającego charakter administracyjnoprawny, dotyczą 
praw ustanowionych w przepisach ustawy, a zatem można je zakwalifikować jako 
inne akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie przez ustawodawcę takiej 
formy załatwienia sprawy nie pozbawia żołnierza ochrony sądowej. Jeżeli bowiem 
organ nie wypłaca przysługujących mu należności w postaci części uposażenia, czy 
odsetek ustawowych, a więc odmawia w całości lub w części uznania jego uprawnie-
nia wynikającego z przepisów prawa, osoba uprawniona może wnieść skargę na 
podstawie tego przepisu.  
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne zwrócił 
także uwagę, że przedstawione powyżej stanowisko w żadnej mierze nie przeciw-
stawia się orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego, ani uchwale składu siedmiu sę-
dziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006 nr 15-
16, poz. 227), które uwzględnił Sąd Najwyższy, uznając cywilnoprawny charakter 
sprawy o odsetki od uposażenia wypłaconego żołnierzowi z opóźnieniem tak w 
uchwale z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07, jak i w wyrokach z dnia 2 lipca 
2008 r., II PK 8/08 i II PK 10/08 oraz z dnia 25 września 2008 r., II PK 55/08. W 
uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 (OTK 1995 nr 1, poz. 19), Trybunał 
przyjął, że niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji, funkcjonariuszowi 
Urzędu Ochrony Państwa oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej stanowi opóź-
nienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 
481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, podobnie 
jak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, zgodnie z 
którą funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w 
wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z 

 
8
art. 481 § 1 k.c.). Natomiast, według wyroku Trybunału z dnia 10 lipca 2000 r., SK 
12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143), art. 1 k.p.c., rozumiany w ten sposób, iż w zakresie 
pojęcia „sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań 
pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.  
Nie negując stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, iż roszczenie powstałe na 
tle stosunku administracyjnoprawnego może mieć charakter cywilnoprawny, Sąd 
Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne zwrócił uwagę na to, że 
nieterminowość w wypłacie uposażenia, czy też innych świadczeń, została uznana 
za zdarzenie cywilnoprawne w obu wypadkach w takiej sytuacji, gdy wśród przepi-
sów regulujących dany stosunek administracyjnoprawny nie było takiego, który prze-
widywałby prawo do odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w realizacji tych należ-
ności. Takiego samego w tym zakresie stanu prawnego dotyczyła uchwała składu 
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05. Brak 
przysługującego z mocy ustawy odnoszącej się do określonego stosunku administra-
cyjnoprawnego uprawnienia do odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w wy-
płacie określonej należności, daje podstawy do potraktowania twierdzeń powoda o 
nieterminowości w przyznaniu tej należności jako świadczących o istnieniu stosunku 
cywilnoprawnego między stronami w tym zakresie, co przesądza o dopuszczalności 
drogi sądowej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zupełnie inna sytuacja zachodzi jednak, gdy 
odsetki ustawowe są należnością przewidzianą w przepisach ustawy regulującej 
dany stosunek służbowy, albowiem w takim przypadku podstawę żądania odsetek 
stanowi ten właśnie przepis, a nie art. 481 k.c., przy czym, jeśli tak jak w przypadku 
ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, odsetki przysługują z mocy 
prawa, właściwy organ obowiązany jest podjąć działania zmierzające do realizacji 
tego uprawnienia żołnierza, a kontrola tych czynności podejmowanych w stosunku 
administracyjnoprawnym należy do drogi postępowania administracyjnego. Za takim 
rozwiązaniem, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 
29 listopada 2007 r., III CZP 106/07, przemawiają również argumenty celowościowe. 
Rozwiązanie prawne, lokujące całość wynikających ze stosunku służbowego żołnie-
rza zawodowego i unormowanych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodo-
wych spraw w postępowaniu administracyjnym, spełnia bowiem istotnie „wymagania 
racjonalności i kompleksowości, sprzyjającej szybszemu i jednolitemu załatwianiu 
problemów, nie powodując w szczególności sztucznego rozszczepienia drogi docho-

 
9
dzenia roszczeń o uposażenie lub inne należności pieniężne i o świadczenia akceso-
ryjne wobec tych roszczeń”. 
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne wskazał, że 
z art. 177 i art. 184 Konstytucji RP wynika, że jeżeli dany rodzaj spraw został usta-
wowo zastrzeżony dla właściwości sądów administracyjnych, to nie należy on do 
kompetencji sądu powszechnego. Przyjęcie przedstawionej powyżej interpretacji od-
nośnie do drogi dochodzenia roszczeń wywodzonych z praw ustanowionych w prze-
pisach ustawy o służbie wojskowej prowadziłoby zatem do konieczności stwierdzenia 
niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie dotyczącej wypłaty potrąconej części 
uposażenia i odsetek ustawowych należnych w związku z opóźnieniem w wypłacie 
tej należności, albowiem sprawa nie mogłaby być uznana za sprawę cywilną w ro-
zumieniu art. 1 k.p.c. 
W dalszej części uzasadnienia pytania prawnego Sąd Najwyższy zastrzegł, iż 
pytanie o właściwość Sądu Pracy do rozpoznania sprawy o zasądzenie potrąconej 
części uposażenia oraz odsetek ustawowych dotyczy wyłącznie sytuacji uznania do-
puszczalności drogi sądowej w tej sprawie, tj. stwierdzenia jej cywilnego charakteru 
przy braku przepisu przekazującego ją do rozpoznania innemu organowi. Z art. 476 § 
1 k.p.c., w zakresie istotnym dla przedstawionego zagadnienia wynika, że przez 
sprawy z zakresu prawa pracy, do rozpoznawania których powołane są Sądy Pracy, 
rozumie się sprawy o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane oraz o rosz-
czenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy odrębnych przepisów sto-
suje się przepisy prawa pracy. Stosunek prawny, na podstawie którego powód do-
chodzi roszczeń nie jest tymczasem stosunkiem pracy. Żołnierze zawodowi pełnią 
bowiem służbę i pracę wykonują na podstawie stosunku służbowego, który jest nie-
pracowniczym, administracyjnym stosunkiem zatrudnienia. Roszczenia o wypłatę 
części uposażenia i odsetek ustawowych nie wynikają zatem ze stosunku pracy ani 
nie są z tym stosunkiem związane (art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.). Jak wskazał Sąd Naj-
wyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07, cywilno-
prawny charakter sprawy o odsetki ustawowe od nieterminowo wypłaconego uposa-
żenia wynika z tego, że uposażenie to jest wierzytelnością pieniężną, której dłużni-
kiem jest Skarb Państwa (art. 33 k.c.) reprezentowany przez właściwego przełożone-
go. Niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania w tym zakresie pociąga 
za sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym, w tym obowiązek płacenia odsetek. 
Do roszczeń o odsetki, wynikających ze stosunku służbowego, znalazłyby zatem za-

 
10
stosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przepisy prawa pracy, a zatem takiej 
sprawy nie można by uznać za sprawę z zakresu prawa pracy także w rozumieniu 
art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c. 
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne wskazał 
jednak, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 
26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, wyraził zasługujący na uwagę pogląd, że ze wzglę-
dów merytorycznych do rozpoznania sprawy o odsetki ustawowe od nieterminowo 
wypłaconego funkcjonariuszowi uposażenia właściwy jest sąd pracy, albowiem „spe-
cyfika prawna stosunku służbowego funkcjonariusza służby mundurowej, w którym 
niewątpliwie dominują elementy publicznoprawne, nie zmienia faktu, że stosunek ten 
stanowi w istocie podstawę prawną jego zatrudnienia. Właśnie z tytułu wykonywanej 
służby nabywa on prawo do wypłacanego w ustawowo określonym terminie („z góry") 
uposażenia, mającego znamiona i pełniącego funkcje prawne należnego mu „wyna-
grodzenia" (sensu largo), czyli podstawowej należności pieniężnej za sprawowaną 
służbę”. Te same argumenty można by odnieść do żądania zasądzenia potrąconej 
części uposażenia, chociaż organ wojskowy w tym zakresie powołał się na art. 498 
k.c., dodatkowo uwzględniając, że ustawa o służbie wojskowej reguluje zasady do-
konywania potrąceń z uposażenia należnego żołnierzowi, odsyłając przy tym do 
przepisów prawa pracy. Z art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawo-
dowych wynika bowiem, że z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokony-
wane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagro-
dzeniu za pracę, z zastrzeżeniem ust. 2 - 4. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, przez 
uposażenie, o którym mowa w ust. 1, należy rozumieć uposażenie wymienione w art. 
72 ust. 1, dodatkowe uposażenie roczne, o którym mowa w art. 83, dodatkowe wy-
nagrodzenie, o którym mowa w art. 88, odprawę z tytułu zwolnienia z zawodowej 
służby wojskowej, o której mowa w art. 94 i należności pieniężne wymienione w art. 
95 pkt 1 i 2. W judykaturze przyjmuje się zaś, że kwestia potrącenia wierzytelności 
pracodawcy z wynagrodzenia za pracę jest uregulowana autonomicznie w Kodeksie 
pracy, wyprzedzając w tym zakresie regulacje Kodeksu cywilnego, w szczególności 
art. 498 § 1 k.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2004 r., I PKN 
217/03, Wokanda 2005, nr 7 - 8). 
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne podniósł, że 
przyjmując, że żołnierz zawodowy pozostaje w swoistym stosunku zatrudnienia i 
otrzymuje uposażenie spełniające funkcję wynagrodzenia za pracę, które przed po-

 
11
trąceniami chronione jest jak należność ze stosunku pracy, można byłoby uznać, 
przy stwierdzeniu dopuszczalności drogi sądowej, iż Sąd Pracy jest właściwy do roz-
poznania sprawy zarówno o zasądzenie potrąconej części uposażenia, jak i odsetek 
ustawowych od tej należności. Pogląd taki może jednak budzić wątpliwości, albo-
wiem o ile kwalifikacja sprawy dotyczącej zasądzenia potrąconej części uposażenia 
jako sprawy z zakresu prawa pracy nie nastręcza szczególnych trudności, biorąc pod 
uwagę treść art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych odsy-
łający w tym zakresie do stosowania przepisów prawa pracy, o tyle właściwość Sądu 
Pracy do rozpoznania sprawy o zasądzenie odsetek ustawowych od uposażenie 
niewypłaconego w terminie nie ma tego rodzaju umocowania w przepisach, wobec 
czego mogłyby przemawiać za nią jedynie podniesione wyżej względy funkcjonalne. 
 
Na przedstawione pytanie prawne, zdaniem powoda należy udzielić odpowie-
dzi twierdzącej, a według pozwanego - przeczącej. Prokurator Generalny wniósł o 
podjęcie uchwały, że w sprawie o roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą 
część uposażenia i o odsetki ustawowe w razie zwłoki w wypłacie tej należności 
droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna; w przypadku nie-
możności odrzucenia pozwu z przyczyn określonych w art. 1991 k.p.c. właściwy do 
rozpoznania jest sąd pracy. 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
 
1. Istota wątpliwości prawnych uzasadniających przedstawienie zagadnienia 
prawnego dotyczy formy rozstrzygnięcia o potrącaniu uposażenia i o odsetkach w 
razie zwłoki w jego wypłacie. Prawo do obu świadczeń objętych tym zagadnieniem 
jest określone w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 71 ust. 1 
dotyczący uposażenia i art. 75 ust. 3 - odsetek w razie zwłoki w jego wypłacie). Na-
tomiast w odniesieniu do prawa do tych świadczeń ustawa ta nie wymaga wprost 
wydania decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że w 
kilku przypadkach wymienionych w uzasadnieniu pytania prawnego, wyraźnie o nich 
stanowi. 
 
Przede wszystkim trzeba tu podnieść, że mamy do czynienia z działaniami 
organu administracji publicznej w ramach administracyjnoprawnego stosunku służby. 
Wątpliwości dotyczą więc jedynie tego, czy działanie takie powinno przybrać formę 
decyzji administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że w orzecznictwie i 

 
12
doktrynie prawa administracyjnego występują dwie tendencje co do poszukiwania 
podstaw prawa wydania decyzji administracyjnej: wąska i szeroka. Według koncepcji 
wąskiej z decyzją administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa 
materialnego w sposób wyraźny lub dorozumiany przewidują taką formę (por. wyrok 
NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., SA 767/81, OSPiKA 1983 nr 3, poz. 50). Późniejsze 
orzecznictwo rozszerzyło to na przypadki odmowy wykonania pewnych czynności 
materialno - technicznych (por. J. Świątkiewicz: Decyzja administracyjna w świetle 
orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, NP 1985 nr 9, s. 33). Należy jed-
nak podnieść, że w nowszym orzecznictwie i doktrynie występuje szeroko bardziej 
liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych decyzji - aż do stanowiska 
dopuszczającego jej domniemanie (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 
568/06, niepublikowany oraz B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji 
administracyjnej (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. 
Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin 
Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 15 - 16 listopada 2005 r., s. 7 - 21). 
Uznaje się bowiem, że tylko taki sposób podejścia gwarantuje stronie odpowiedni 
poziom ochrony. 
 
W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak nawet potrzeba domniemania 
formy decyzji. Zważywszy na treść art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy 
zawodowych można przyjąć, że forma decyzji daje się wyprowadzić z ustawy w spo-
sób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu po-
dejściu do tego zagadnienia. Za tego typu stanowiskiem przemawia także wykładnia 
systemowa i funkcjonalna. Przede wszystkim nie jest argumentem przeciwko roz-
strzygnięciu w formie decyzji w sprawach o potrącenie części uposażenia i o odsetki 
okoliczność, że w niektórych przepisach dotyczących praw majątkowych żołnierza 
zawodowego ustawa wyraźnie stanowi o wydaniu decyzji. Taka wykładnia prowadzi-
łaby bowiem do rozwiązań wzajemnie sprzecznych. Przykładowo, w odniesieniu do 
dodatków do uposażenia ustawa wprost przewiduje formę decyzji (art. 72 ust. 1 w 
związku z art. 81 ust. 3), czyli że bez wątpienia właściwy jest sąd administracyjny 
(art. 8 ust. 1 ustawy), a konsekwencją odmowy uznania tej samej formy rozstrzygnię-
cia w odniesieniu do potrącenia z wynagrodzenia byłaby konieczność dochodzenia 
przez żołnierza zawodowego potrąconej kwoty przed sądem powszechnym. 
Trzeba nadto zauważyć, że do stwierdzenia w omawianych sprawach właści-
wości sądów administracyjnych nie jest konieczne jednoznaczne ustalenie, że 

 
13
sprawy te są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Jak trafnie zauważył 
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne, sądy te są wła-
ściwe także w razie przyjęcia konstrukcji innych aktów i czynności, o których mowa w 
art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także w 
razie przyjęcia, że spór funkcjonariusza o odsetki jest sprawą cywilną (por. wykładnia 
Trybunału Konstytucyjnego W 14/95), to jego rozstrzygnięcie zostało przekazane na 
drogę administracyjną przez art. 2 § 3 k.p.c. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 
29 listopada 2007 r., III CZP 106/07). 
Ustalone w ostatnim okresie orzecznictwo obu najwyższych instancji sądo-
wych jednolicie przyjmuje, że żołnierz zawodowy może dochodzić potrąconej części 
uposażenia i odsetek za jego wypłatę ze zwłoką przed sądami administracyjnymi. 
Tak w odniesieniu do obu roszczeń wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyrokach: z 
dnia 2 lipca 2008 r., II PK 8/08 (OSNP 2009 nr 23-24, poz. 306) oraz z dnia 2 lipca 
2008 r., II PK 10/08 i z dnia 25 września 2008 r., II PK 55/08 (niepublikowane). W 
wyrokach tych podzielono pogląd wyrażony w uchwale z dnia 29 listopada 2007 r., III 
CZP 106/07 (OSNC 2008 nr 12, poz. 134) o rozpoznaniu w drodze administracyjnej 
roszczenia żołnierza zawodowego o wypłatę odsetek ustawowych. Właściwość są-
downictwa administracyjnego w tej sprawie przyjął także Naczelny Sąd Administra-
cyjny w postanowieniu z dnia 20 lutego 2007 r., I OSK 1785/06 i w wyroku z dnia 22 
lipca 2009 r., I OSK 1455/08 (oba niepublikowane). Jest to zgodne z bardziej ogól-
nym poglądem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczel-
nego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OSP 3/06 (OSNA/WSA 
2006 nr 6, poz. 69). Stwierdzono w niej, że z tytułu prawa do uposażenia żołnierzowi 
zawodowemu przysługuje roszczenie (art. 75 ust. 1 ustawy), o którym rozstrzygają 
właściwe organy wojskowe w drodze decyzji (rozkazu personalnego), od której 
można wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 ustawy). 
Sposoby rozumienia i stosowania przepisów określone są głównie przez sądy, 
zwłaszcza najwyższe. Jeżeli w określonym przedmiocie istnieje ustalona praktyka 
sądowa, zgodna z powszechnie przyjętymi metodami wykładni prawa, to jej podwa-
żenie - w niezmienionym kontekście społecznym i prawnym - nawet mające podsta-
wę w prawidłowych metodach wykładni, należy uznać za prawnie nieuzasadnione. 
Trzeba mocno podkreślić, że stabilizacja orzecznictwa jest wymagana przez zasadę 
pewności prawa (tu polegającą na przewidywalności sposobu rozstrzygnięcia sprawy 
przez sąd), należącą do istoty państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Stabilność 

 
14
orzecznictwa jest zatem istotną wartością konstytucyjną, która zawsze powinna być 
uwzględniana przy wykładni prawa. 
Proponowana treść uchwały nie jest sprzeczna z licznymi orzeczeniami przyjmują-
cymi właściwość sądu powszechnego w sprawach o odsetki należne funkcjonariu-
szowi będącemu w administracyjnoprawnym stosunku służby. Wszystkie one doty-
czą bowiem tych funkcjonariuszy, którym ustawy regulujące ich status prawny nie 
przyznają prawa do odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie uposażenia, czyli sytuacji cał-
kowicie odmiennej niż rozpoznawane zagadnienie prawne. Chodziło w nich głównie 
o to, aby z przepisów Kodeksu cywilnego wywieść prawo do tych odsetek. Można tu 
powołać w szczególności postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycz-
nia 1995 r. W 14/94 (OTK 1995 nr 1, poz. 19) i jego wyrok z dnia 10 lipca 2000 r., SK 
12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143), uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższe-
go z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006 nr 15-16, poz. 227) oraz 
uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 
marca 2001 r., OPS 17/00 (ONSA 2001 nr 3, poz. 100). 
2. W odniesieniu do obu omawianych roszczeń sąd powszechny może być 
właściwy tylko wyjątkowo. Jego właściwość może wynikać z art. 1991 k.p.c., według 
którego sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy 
właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ ad-
ministracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaści-
we. Przepis ten ma na celu zapobieżenie negatywnym sporom kompetencyjnym i 
został wprowadzony w związku ze zniesieniem Kolegium Kompetencyjnego przy Są-
dzie Najwyższym (skreślenie działu V Kodeksu postępowania administracyjnego 
przez art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę 
- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed 
sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przyjęcie poglądu o 
właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania spraw żołnierzy zawodowych o 
uposażenie i odsetki od tego świadczenia oznacza więc, że jeżeli organ wojskowy 
lub sąd administracyjny błędnie uznał się za niewłaściwy w tych sprawach, to obo-
wiązany jest je rozpoznać sąd powszechny.  
Powstaje wówczas zagadnienie - podniesione w innym kontekście przez Sąd 
Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne - czy właściwy do roz-
poznania sprawy jest sąd pracy, czy wydział cywilny. Należy w tym zakresie podzielić 
pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 

 
15
26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, przyjmujący właściwość sądu pracy. Nie są to 
wprawdzie roszczenia ze stosunku pracy ani nie są z nim związane (art. 476 § 1 pkt 
1 k.p.c.), gdyż wynikają one ze stosunku służby o charakterze administracyjnym. Nie 
jest to więc stosunek cywilnoprawny, a jego cechy wykazują znaczne podobieństwo 
do stosunku pracy. Funkcjonariusz wykonuje obowiązki służbowe zbliżone do obo-
wiązków pracowniczych, a jako świadczenie wzajemne otrzymuje uposażenie, będą-
ce wynagrodzeniem sensu largo. Należy także zauważyć, że potrącenia z uposaże-
nia żołnierza zawodowego dokonywane są w granicach i na zasadach określonych w 
przepisach o wynagrodzeniu za pracę (art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej 
żołnierzy zawodowych). 
Za przyjęciem tego poglądu przemawia także ostatnia wypowiedź ustawodaw-
cy dotycząca drogi rozpoznawania sporów ze stosunku służbowego. Zgodnie bo-
wiem z art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, 
poz. 1323) spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach 
niewymienionych w art. 188 ust. 1 (co dotyczy - najogólniej ujmując - przeniesienia i 
zawieszenia funkcjonariusza oraz rozwiązania stosunku służbowego) rozpatruje sąd 
właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.  
 
Z tych względów podjęto uchwałę jak w sentencji. 
========================================