II PZP 5/10

Uchwała z dnia 8 czerwca 2010 r. 
II PZP 5/10 
 
Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Bogusław Cudowski, 
Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca). 
 
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń 
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy z powództwa 
Renaty K. przeciwko Izbie Celnej w T. o nadanie stopnia służbowego i zapłatę, na 
skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego-
Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu z dnia 22 kwietnia 2010 r. [...] 
 
„1. Czy roszczenie o zmianę gradacji korpusu i mianowanie na stopień służ-
bowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o 
Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) jest roszczeniem ze stosunku służ-
bowego funkcjonariusza celnego w rozumieniu art. 189 cytowanej ustawy i czy w 
związku z tym dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o to roszczenie przed są-
dem pracy ? 
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: 
2. Czy sformułowanie „funkcjonariusz celny, który przed dniem wejścia w ży-
cie" zawarte w art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy odnosi się do funkcjonariuszy, 
którzy warunek określony w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy spełniali w dniu wejścia w 
życie ustawy, a na dzień wejścia w życie ustawy zajmowali inne stanowisko ?” 
 
p o d j ą ł   uchwałę: 
 
W sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza celnego na stopień 
służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Cel-
nej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) droga sądowa jest niedopuszczalna. 
 
U z a s a d n i e n i e 
 

 
2
 
Powódka Renata K. w pozwie przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w T. żądała 
zmiany gradacji korpusu i stopnia służbowego nadanego jej na podstawie aktu mia-
nowania z dnia 26 listopada 2009 r. poprzez nadanie jej stopnia podkomisarza cel-
nego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej oraz zasądzenia kwoty po 
301,68 zł miesięcznie, od dnia 30 listopada 2009 r., tj. od dnia mianowania, tytułem 
dodatku za stopień służbowy. 
 
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu wyrokiem z 
dnia 28 stycznia 2010 r. zobowiązał pozwanego Dyrektora Izby Celnej w Toruniu do 
dokonania zmiany aktu mianowania z dnia 26 listopada 2009 r. w ten sposób, że z 
dniem 30 listopada 2009 r. nada powódce stopień podkomisarza celnego w korpusie 
oficerów młodszych Służby Celnej i zasądził na jej rzecz kwotę 301,68 zł tytułem do-
datku za stopień służbowy, a w pozostałym zakresie powództwo oddalił. 
 
Z ustaleń Sądu wynikało, że Renata K. od 1997 r. jest zatrudniona w Izbie Cel-
nej w T., w tym w okresie od 18 kwietnia 2007 r. do 24 kwietnia 2008 r. na stanowi-
sku kierownika referatu, a od 25 kwietnia 2008 r. na stanowisku starszego kontrolera 
celnego. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie 
Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), na mocy aktu mianowania z dnia 26 listo-
pada 2009 r., powódka została mianowana z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień 
rachmistrza celnego w korpusie podoficerów młodszych Służby Celnej. Podstawą 
nadania powódce przez Dyrektora Izby Celnej w T. nowego stopnia służbowego było 
kryterium punktowe zawarte w piśmie Szefa Służby Celnej z dnia 30 października 
2009 r., na podstawie którego powódka uzyskała 15 punktów. Różnica w wynagro-
dzeniu pomiędzy powierzonym powódce stopniem służbowym, a najniższym stop-
niem w korpusie oficerów młodszych, tj. podkomisarza celnego, wynosiła miesięcznie 
301,68 zł tytułem dodatku służbowego. 
 
Sąd Rejonowy uznał, że dopuszczalna jest droga sądowa w tej sprawie, albo-
wiem roszczenie powódki o mianowanie na określony stopień służbowy z wyrówna-
niem dodatku służbowego nie jest wymienione w katalogu roszczeń wskazanych w 
art. 188 ustawy o Służbie Celnej, które są rozpoznawane na drodze sądowoadmini-
stracyjnej, wobec czego na podstawie art. 189 ustawy podlega rozpoznaniu przez 
sąd pracy. Odnosząc się do zasadności roszczenia powódki, Sąd wskazał, że jego 
materialnoprawną podstawę stanowi art. 223 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie zaś z 
ust. 3 pkt 2 tego przepisu mianowanie powódki, zajmującej przed wejściem w życie 
ustawy stanowisko kierownicze, powinno nastąpić na stopień służbowy w korpusie 

 
3
oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, zasadne było z braku regulacji 
ustawowej, posłużenie się kryterium punktowym obowiązującym u pozwanej, a 
punkty uzyskane przez powódkę uzasadniały przyznanie jej stopnia służbowego 
podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych.  
Rozpoznając apelacje obu stron, a w szczególności rozważając zarzuty pod-
niesione przez pozwaną, Sąd Okręgowy powziął poważne wątpliwości co do tego, 
czy roszczenie funkcjonariusza Służby Celnej o zmianę gradacji i mianowanie na 
stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 
2009 r. o Służbie Celnej, jest roszczeniem ze stosunku służbowego funkcjonariusza 
celnego w rozumieniu art. 189 tej ustawy i czy w związku z tym dopuszczalna jest 
droga sądowa w sprawie o to roszczenie przed sądem pracy. 
Sąd drugiej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 188 ust. 1 ustawy z 
dnia 27 lipca 2008 r. o Służbie Celnej w wypadku wydania decyzji o przeniesieniu, 
powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu 
na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych funk-
cjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o po-
nowne rozpatrzenie sprawy. Uprawnienie to przysługuje także, w myśl art. 188 ust. 2 
tej ustawy, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, z tym że wówczas 
odwołanie winno być kierowane do Szefa Służby Celnej, a w przypadku, gdy decyzję 
o zwolnieniu ze służby podjął Szef Służby Celnej, funkcjonariuszowi przysługuje 
prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 188 ust. 3 ustawy o 
Służbie Celnej). W myśl przepisu ust. 4 tego artykułu, złożenie wniosku o ponowne 
rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie wstrzymuje wykonania decyzji. 
Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy Kodek-
su postępowania administracyjnego (art. 188 ust. 5 ustawy). Od decyzji wydanej w 
postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku od-
wołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach 
określonych w odrębnych przepisach (art. 188 ust. 6 ustawy). Powyższy przepis, jak 
podniósł Sąd, koresponduje z art. 189 tejże ustawy, zgodnie z którym spory o rosz-
czenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 
188 ust. 1 rozpoznaje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. 
Sąd Okręgowy zauważył, że tożsama regulacja prawna była przyjęta w po-
przednio obowiązującej ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (jednolity 
tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) w jej art. 81 i art. 82. Wykształcone 

 
4
na gruncie powyższych przepisów poglądy doktryny i orzecznictwa zachowały więc 
aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. Dyspozycja normy prawnej 
zawartej w przepisie art. 82 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. (aktualnie art. 189 ustawy 
o Służbie Celnej) była rozumiana w sposób szeroki, a przepis ten formułował ogólną 
regułę, zgodnie z którą wszelkie roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy 
celnych, które nie zostały wymienione w art. 81 ust. 1 ustawy (aktualnie art. 188 ust. 
1 ustawy), podlega rozpoznaniu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa 
pracy. Zdaniem Sądu pytającego, także wykładnia językowa przepisu art. 189 ustawy 
o Służbie Celnej może prowadzić do wniosku, że wszystkie te roszczenia wynikające 
ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych, które nie są enumeratywnie wy-
mienione w przepisie art. 188 ust. 1 tej ustawy, podlegają kognicji sądu właściwego 
w sprawach z zakresu prawa pracy. Nie można jednakże pominąć tego, że już sam 
prawodawca w omawianym akcie prawnym wprowadził pewien rodzaj spraw, które - 
mimo że nie zostały wymienione w przepisie art. 188 ust. 1 ustawy - nie podlegają 
właściwości sądów pracy; są to sprawy rozpoznawane w trybie postępowania odwo-
ławczego lub postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczeń 
dyscyplinarnych (art. 181 ustawy o Służbie Celnej), w których przysługuje prawo 
wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych 
przepisach. Oznaczać to może, że nie każde roszczenie, którego dochodzi funkcjo-
nariusz celny, a które nie zostało wymienione w przepisie art. 188 ust. 1 ustawy, 
podlega kognicji sądów właściwych w sprawach z zakresu prawa pracy (jak sugero-
wałby to przepis art. 189 ustawy). Jak podkreślił Sąd, kwestię sporną stanowi nato-
miast ocena czy kognicji sądów właściwych w sprawach z zakresu prawa pracy 
podlegają wszelkie sprawy inne niż te, które wskazano w wymienionych wyżej prze-
pisach ustawy, czy też jedynie te, co do których ustawa przyznaje funkcjonariuszom 
celnym enumeratywnie wymienione roszczenia (np. przepisy art. 111 ustawy o spro-
stowaniu świadectwa służby, bądź uprawnienia przewidziane w rozdziale 10 ustawy). 
W szczególności, w rozpoznawanej sprawie kwestią budzącą poważne wątpliwości 
Sądu Okręgowego jest to, czy roszczenie jakiego dochodzi powódka - o zmianę gra-
dacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy - jest roszczeniem ze stosunku 
służbowego funkcjonariuszy celnych, o którym mowa w przepisie art. 189 ustawy, a 
co za tym idzie - czy droga sądowa w tej sprawie jest dopuszczalna. Powódka wy-
wodzi swoje roszczenie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariu-
szowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, 

 
5
które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub 
pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie 
stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpu-
sie oficerów młodszych Służby Celnej. Sąd drugiej instancji podkreślił, że powyższa 
regulacja stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej 
ustawy o Służbie Celnej z 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni 
służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki 
służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział 
płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjona-
riuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w 
przepisach przejściowych (z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy - druk sej-
mowy nr 1492). Wytyczone zostały także ramy czasowe powyższej transformacji, 
albowiem zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy kierownik urzędu zobowiązany został do 
mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w terminie miesiąca od dnia wej-
ścia w życie ustawy. Ustawodawca przedstawił przy tym ogólny katalog przesłanek, 
jakimi winien posługiwać się kierownik urzędu przy dokonywaniu aktów mianowania, 
wskazując w art. 223 ust. 7 ustawy, iż określenie stopni służbowych, o których mowa 
w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w 
administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia 
w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria zostały uściślone 
przez Szefa Służby Celnej - działającego na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy 
- poprzez nakazanie przyjęcia w celu pomocniczym stosowania opracowanych kryte-
riów punktowych dla zachowania jednolitych, jawnych, czytelnych, obiektywnych i 
ograniczających uznaniowość zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy 
na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Sąd zwrócił 
uwagę, że pomimo powyższej szczegółowej regulacji co do terminu i sposobu prze-
prowadzenia transformacji stopni służbowych, ustawodawca nie wypowiedział się w 
zakresie roszczeń funkcjonariuszy z tej transformacji wynikających, a mogących po-
wstać bądź na kanwie niewywiązania się przez kierownika urzędu z dokonania mia-
nowania (ust. 1), bądź dokonania jej niezgodnie z zasadami mianowania do po-
szczególnych korpusów służbowych (ust. 2-6) lub z naruszeniem ustawowych jej 
kryteriów (ust. 7). Sprawy związane z przedmiotem przemianowania na aktualnie 
obowiązujące stopnie służbowe nie zostały uwzględnione w katalogu art. 188 ust. 1 
ustawy. Brak jest także stosownej regulacji w przepisach przejściowych. W tej sytu-

 
6
acji, według Sądu odwoławczego, gdy żaden przepis prawny nie wskazuje jakiego-
kolwiek innego, np. administracyjnego, trybu rozpoznawania tego rodzaju roszczeń, 
rozpoznanie roszczenia powódki winno, w świetle przepisu art. 189 ustawy o Służbie 
Celnej, nastąpić na drodze postępowania przed sądem powszechnym, właściwym w 
sprawach z zakresu prawa pracy, do czego prowadzi wykładnia językowa tego prze-
pisu. Przyjęcie w tym wypadku odmiennego stanowiska (niedopuszczalności drogi 
sądowej) prowadziłoby de facto do pozbawienia skarżącej konstytucyjnego prawa do 
sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak również byłoby sprzeczne z konstytucyjnym 
domniemaniem właściwości sądów powszechnych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 
177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszyst-
kich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych 
sądów. W postanowieniu z dnia 14 września 2004 r., III CK 566/03, Sąd Najwyższy 
podniósł, że wykładnia art. 1 i 2 k.p.c. powinna pozostawać w zgodzie z przepisami 
art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu 
prawo do sądu, stwarzając domniemanie kompetencji sądu powszechnego we 
wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości 
innych sądów. Należałoby zatem uznać, że skoro żaden przepis nie przewiduje, aby 
rozpoznanie roszczenia zgłoszonego przez powódkę należało do właściwości innych 
organów niż sądy powszechne, to zgodnie z przepisem art. 189 ustawy o Służbie 
Celnej, winno ono zostać rozpoznane i rozstrzygnięte przez sąd właściwy w spra-
wach z zakresu prawa pracy. Proste odniesienie się jedynie do art. 189 ustawy na-
stręcza jednak wątpliwości, biorąc pod uwagę administracyjny i władczy charakter 
decyzji w przedmiocie mianowania na określone stanowisko służbowe (nie zaś do 
określonego korpusu służbowego, do którego zasady przydziału zostały ściśle okre-
ślone), który w ogóle pozbawia funkcjonariusza Służby Celnej prawa do jej podważa-
nia czy to na drodze postępowania przed sądem administracyjnym, czy sądem po-
wszechnym - sądem pracy.  
Reasumując, Sąd Okręgowy stwierdził, że sądy powszechne rozpoznają 
wszelkie sprawy, które zostały przekazane do ich właściwości (tzw. sprawy cywilne w 
znaczeniu formalnym - art. 1 k.p.c.), niezależnie od tego, jaki jest materialnoprawny 
charakter tych spraw. Z drugiej strony w orzecznictwie dopuszcza się możliwość sto-
sowania w drodze analogiae legis instytucji cywilnoprawnych czy też z zakresu 
prawa pracy w sprawach, w których zgłoszone żądanie wynika z określonego sto-
sunku administracyjnoprawnego (np. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 

 
7
dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003 nr 10, poz. 129; wyrok Sądu Naj-
wyższego z dnia 13 maja 2005 r., I CK 677/04, PB 2005 nr 9, str. 10; uzasadnienie 
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2007 r., I PZP 2/07, Biuletyn SN 
2007 nr 5). Sąd odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie przedmiotowego, złożonego 
zagadnienia prawnego przedstawianego Sądowi Najwyższemu jest w niniejszej 
sprawie niezbędne, albowiem warunkować ono będzie kwestię dalszego procedowa-
nia co do apelacji powódki od wyroku Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 28 stycz-
nia 2010 r., IV P 628/09. Sąd ten zwrócił uwagę także, iż z takim problemem bory-
kają się również inne, liczne sądy, a ich rozstrzygnięcia nie są jednolite, co doprowa-
dza do niepożądanej rozbieżności orzeczniczej, uzasadniającej zajęcie w tej mierze 
stanowiska przez Sąd Najwyższy.  
Według Sądu Okręgowego, w przypadku pozytywnego odniesienia się przez 
Sąd Najwyższy do dopuszczalności drogi sądowej, w sprawie pojawia się kolejne 
zagadnienie budzące poważne wątpliwości, a sprowadzające się do rozumienia za-
wartego w art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej 
sformułowania „funkcjonariusz celny, który przed dniem wejścia w życie ustawy". To 
sformułowanie jest niejasne co do rozumienia przedziału bądź momentu czasowego, 
do którego odnosi się powyższa regulacja. Przekłada się to zaś na ustalenie kręgu 
funkcjonariuszy Służby Celnej podlegających „przemianowaniu” w myśl art. 223 ust. 
2 pkt 3 ustawy. Na tym tle wyłoniły się w niniejszej sprawie dwa stanowiska. Pierw-
sze wskazujące, iż powyższa regulacja odnosi się do stanu faktycznego - zajmowa-
nia stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy 
celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na tym stanowisku oraz 
pełnieniem służby w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - 
istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie 
Celnej w tym zakresie, tj. w dniu 31 października 2009 r. Z kolei, zgodnie z drugim 
stanowiskiem, sformułowanie „przed dniem wejścia w życie ustawy" nie powinno być 
ograniczone do samego momentu wejścia w życie powyższej regulacji, ale należy go 
odnieść do szerszego przedziału czasowego, istniejącego przed tym zdarzeniem w 
szerszej perspektywie czasowej, lecz niespełnianego na dzień wejścia w życie 
ustawy. Tym samym brany pod uwagę, przy ustaleniu spełnienia kryteriów art. 223 
ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. zajmowania okre-
ślonego stanowiska bądź pełnienia określonych obowiązków na zasadach w tym 
przepisie określonych, byłby czasookres poprzedzający zaistnienie w systemie po-

 
8
wyższej regulacji. W tym miejscu wyłania się zaś kolejne zagadnienie odnoszące się 
do ustalenia, jaki przedział czasowy winien być w tym zakresie brany pod uwagę, czy 
istniejący bezpośrednio w okresie poprzedzającym chwilę wejścia w życie nowej 
ustawy o Służbie Celnej, czy też wcześniejszy, a jeśli tak, to jak dalece wcześniejszy 
i jakimi przesłankami przy ustaleniu tego okresu należy się kierować. 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
Zgodnie z art. 1 k.p.c., sprawami cywilnymi są sprawy ze stosunków z zakresu 
prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również sprawy z 
zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których przepisy Kodeksu 
postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Przy takim rozu-
mieniu „sprawy cywilnej" ocena w zakresie dopuszczalności lub niedopuszczalności 
drogi sądowej w konkretnej sprawie zależeć będzie przede wszystkim od tego, czy 
konkretna sprawa, a więc zgłoszone w pozwie żądanie, oparte na okolicznościach 
faktycznych je uzasadniających, jest „ze stosunków z zakresu" wymienionych w art. 1 
k.p.c. dziedzin prawa, czy też nie. Stosunki z zakresu prawa cywilnego, o których 
mowa w art. 1 k.p.c. pokrywają się z pojęciem „stosunków cywilnoprawnych" w ro-
zumieniu art. 1 k.c. Powstanie stosunku cywilnoprawnego zależne jest od istnienia 
stanu faktycznego, z którym dyspozycja normy prawa cywilnego łączy wspomniany 
skutek. Według jednolitych poglądów judykatury stosunek służbowy funkcjonariusza 
celnego jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (por. np. postano-
wienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2007 r., II PZP 7/06, OSNP 2008 nr 1 - 
2, poz. 16; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., I PK 156/05, 
OSNP 2007 nr 1 - 2, poz. 12; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., 
II PZP 9/08, OSNP 2008 nr 23 - 24, poz. 343; wyrok Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego z dnia 3 października 2006 r., I OSK 210/06, LEX nr 281419; wyrok Woje-
wódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., II 
SA/Wa 2031/06, LEX nr 299847). Sprawy o roszczenia z tego stosunku służbowego 
nie są zatem sprawami ze stosunków z zakresu wymienionych w art. 1 k.p.c. dzie-
dzin prawa, wobec czego nie mają charakteru spraw cywilnych w tym rozumieniu.  
Wolą ustawodawcy niektóre z nich przekazane zostały jednak do właściwości 
sądu pracy. Jak bowiem zauważył Sąd Okręgowy, rozpatrywanie sporów o roszcze-
nia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego odbywa się zarówno w postę-

 
9
powaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w postępowaniu przed sądami pracy. 
Podstawowym kryterium dla stwierdzenia właściwej drogi do dochodzenia określo-
nych roszczeń jest to, czy rozstrzygnięcie w tej sprawie wymaga decyzji administra-
cyjnej. Zgodnie bowiem z art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej 
(Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm., zwanej dalej ustawą) w trybie postępowania admi-
nistracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyj-
nej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służ-
bowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w 
pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakre-
su prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjo-
nariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1 (art. 189 ustawy). Ogólne 
sformułowanie przepisu art. 189 ustawy nie oznacza jednak, iż w odróżnieniu od art. 
188 ustawy, roszczeń, w których droga sądowa jest dopuszczalna, nie da się skata-
logować. Skoro bowiem mowa w nim o roszczeniach ze stosunku służbowego funk-
cjonariusza celnego, to bez wątpienia chodzi o takie żądania, które mogą wyniknąć z 
przepisów ustawy regulującej kompleksowo stosunek służbowy funkcjonariusza cel-
nego, tj. zawartych w jej rozdziałach: 7 (przebieg służby), 8 (stanowiska i stopnie 
służbowe funkcjonariuszy), 9 (obowiązki i prawa funkcjonariuszy), 10 (uposażenie i 
inne świadczenia pieniężne) oraz 11 (odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariu-
szy). Hipotezą art. 189 ustawy objęte są zatem spory o roszczenia, jakie mogą po-
wstać na podstawie przepisów zawartych w tych rozdziałach ustawy, z wyjątkiem 
tych, co do których przysługuje droga administracyjna (wymienionych w art. 188 oraz 
dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej - art. 181 ustawy). Wśród tych rosz-
czeń nie ma takich, które dotyczyłyby mianowania funkcjonariusza na stopień służ-
bowy w określonym korpusie. Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę 
pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną ce-
chą jest bowiem podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych sto-
sunkach nie ma równorzędności podmiotów. Tym samym przełożony zyskuje 
znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Nie-
wątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego 
przełożonym decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. W orzecznictwie 
sądów administracyjnych dotyczącym służb mundurowych wyrażane są poglądy, że 
ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. 
Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień 

 
10
służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy 
wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do 
spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do 
sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i pod-
rzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym wyja-
śnia się te rozwiązania ustawowe w poszczególnych pragmatykach, które za 
rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) 
uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, 
przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze 
służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z po-
wstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających 
z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. 
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 
1999 r., II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy po-
stanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 
422/10, niepublikowane - co do funkcjonariusza Służby Więziennej). Zauważyć nale-
ży, że stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki 
sam charakter prawny jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a 
regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają 
od dotyczących funkcjonariuszy innych służb, wobec czego to, iż w art. 188 ustawy 
nie wymieniono rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy jako 
podlegającego kognicji sądów administracyjnych wynika wyłącznie z braku takiego 
roszczenia po stronie funkcjonariusza. Gdyby bowiem takie mu przysługiwało, to z 
uwagi na swój charakter musiałoby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a 
nie pozostawione dochodzeniu w drodze powództwa przed sądem pracy. 
Reasumując tę część rozważań, wskazać zatem należy, iż przepisy art. 188 i 
189 ustawy całościowo regulują rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku 
służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, przy czym ich hipotezy dotyczą konkret-
nych roszczeń ze stosunku służbowego, wynikających z poprzedzających oba arty-
kuły przepisów ustawy. Wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na 
stopień służbowy, bo takie funkcjonariuszowi nie przysługuje. 
Z powyżej przedstawionych rozważań płynie także oczywisty wniosek, iż ani 
art. 188, ani art. 189 ustawy nie obejmują swym zakresem spraw, jakie mogą wynik-
nąć na tle przepisów przejściowych do ustawy. W szczególności nie ma podstaw do 

 
11
stwierdzenia, iż sąd pracy byłby właściwy do rozpoznawania takich spraw, niezależ-
nie od ich charakteru. Jak już bowiem wskazano, art. 189 ustawy, choć sformułowa-
ny ogólnie, wypełniony jest konkretną treścią, dotycząc tych roszczeń ze stosunku 
służbowego, które wynikają z poprzedzających go przepisów ustawy i nie muszą być 
poprzedzone decyzją administracyjną. Ponadto, taka konkluzja byłaby oczywiście 
sprzeczna z zamysłem ustawodawcy, który drogę postępowania administracyjnego 
przewidział dla tych spraw ze stosunku służbowego, które wymagają rozstrzygnięcia 
w drodze decyzji. W uzasadnieniu projektu ustawy odnośnie do jej rozdziału 12 - 
Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego - 
wskazano bowiem, że „utrzymana została zasada, że od decyzji wydawanych w 
sprawach ze stosunku służbowego przysługuje funkcjonariuszowi prawo złożenia 
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcia w sprawach ze stosunku 
służbowego będą wydawane w formie decyzji administracyjnej, pozostawiono więc 
bez zmian kontrolę sądowo - administracyjną w tym zakresie. Podobnie jak dotych-
czas utrzymano, że sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy będzie rozpa-
trywał spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy wyłącznie w 
sprawach niewymienionych w tym przepisie”. Odniesienia do stanu dotychczasowe-
go dotyczyły poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Cel-
nej (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), która w art. 81 i 82 
regulowała rozpoznawanie sporów ze stosunku służbowego w sposób analogiczny 
do przepisów nowej ustawy.  
W niniejszej sprawie powódka wywodzi swoje roszczenie z przepisu przejś-
ciowego, tj. z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celne-
mu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało 
się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, 
bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu 
innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień służbowy w korpusie ofi-
cerów młodszych Służby Celnej. Jak słusznie podkreślił Sąd drugiej instancji, powyż-
sza regulacja stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie 
nowej ustawy o Służbie Celnej z 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji 
stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe 
warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie 
przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych 
funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwiercie-

 
12
dlenie w przepisach przejściowych. Wytyczone zostały także ramy czasowe powyż-
szej transformacji, albowiem zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy, kierownik urzędu zo-
bowiązany został do mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w terminie 
miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawodawca przedstawił przy tym wyraź-
nie reguły oznaczania korpusu, w którym dany funkcjonariusz ma uzyskać stopień 
służbowy i tylko ogólny katalog przesłanek, jakimi winien posługiwać się kierownik 
urzędu przy dokonywaniu aktów mianowania na poszczególne stopnie służbowe w 
tym korpusie, wskazując w art. 223 ust. 7 ustawy, iż określenie stopni służbowych, o 
których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo 
zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i 
wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria zostały 
uściślone przez Szefa Służby Celnej poprzez nakazanie przyjęcia w celu pomocni-
czym stosowania opracowanych kryteriów punktowych dla zachowania jednolitych, 
jawnych, czytelnych, obiektywnych i ograniczających uznaniowość zasad przy doko-
nywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 
ustawy o Służbie Celnej. Słusznie Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że pomimo po-
wyższej szczegółowej regulacji co do terminu i sposobu przeprowadzenia transfor-
macji stopni służbowych, ustawodawca nie wypowiedział się w zakresie roszczeń 
funkcjonariuszy z tej transformacji wynikających, a mogących powstać bądź na kan-
wie niewywiązania się przez kierownika urzędu z dokonania mianowania (ust. 1), 
bądź dokonania tej czynności niezgodnie z zasadami mianowania do poszczegól-
nych korpusów służbowych (ust. 2-6) lub z naruszeniem ustawowych kryteriów (ust. 
7). Brak jest bowiem stosownej regulacji w przepisach przejściowych. 
W świetle powyżej przedstawionych rozważań wątpliwość co do dopuszczal-
ności drogi sądowej w sprawie o mianowanie na stopień służbowy w określonym 
korpusie, które to roszczenie wywodzone jest z przepisów przejściowych, nie może 
być rozstrzygnięta na podstawie art. 189 ustawy, który takiego żądania nie obejmuje, 
a zatem decydujący w tym zakresie musi być charakter tej sprawy. Droga sądowa 
byłaby zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdyby sprawę można było uznać za cy-
wilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., co nie jest możliwe. Jest to bowiem sprawa ze sto-
sunku służbowego mającego charakter administracyjnoprawny, która nie została 
przekazana do właściwości sądów powszechnych. Zdaniem Sądu Najwyższego, 
wbrew poglądom wyrażanym przez sądy administracyjne (por. np. postanowienie 
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II 

 
13
SA/Ol 149/10, niepublikowane), z uwagi na charakter sprawy (zmiana w treści sto-
sunku służbowego) i treść art. 223 ustawy, który zobowiązuje do mianowania funk-
cjonariusza na stopień służbowy w danym korpusie w zależności od sytuacji istnieją-
cej „przed dniem wejścia w życie ustawy”, nie pozostawiając kwestii korpusu, w któ-
rym funkcjonariusz ma uzyskać stopień służbowy, uznaniu kierownika urzędu, mia-
nowanie wymaga decyzji administracyjnej. Nie można bowiem zgodzić się ze stwier-
dzeniem wyrażonym w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia WSA, iż 
brak wskazania wprost w ustawie, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga decyzji 
administracyjnej wyklucza przyjęcie decyzyjnego trybu rozpatrywania takich spraw. 
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż 
określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji 
administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw ad-
ministracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu 
unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd 
wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyż-
szego z dnia 18 listopada 2009 r., II PZP 7/09 (OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także 
w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 
1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów 
NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według któ-
rych przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy admi-
nistracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie 
wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się 
Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład 
przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do roz-
strzygania sprawy (na przykład „zezwala", „przydziela", „potwierdza", „wyraża 
zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, 
że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna 
być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów 
będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy 
załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne 
rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej 
normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkret-
nego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga roz-
strzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Brak wyraźnego określenia prawnej 

 
14
formy załatwienia sprawy dotyczącej zmiany w stosunku służbowym funkcjonariusza 
celnego polegającej na mianowaniu na stopień służbowy w danym korpusie nie 
przesądza więc o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji admi-
nistracyjnej. Według art. 223 ustawy, kierownik urzędu dokonuje mianowania funk-
cjonariuszy na stopnie służbowe w określonym korpusie. Taka czynność wymaga 
zatem niewątpliwie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma 
wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego sto-
sunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany w treści stosunku służbowe-
go funkcjonariusza; jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji 
administracyjnej. Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji za-
mieszczonej w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed 
sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są sprawy z zakresu 
kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy 
prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw 
szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed 
sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy 
administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. 
Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podsta-
wie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w za-
kresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Odnośnie do mianowania na 
wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi, w ocenie 
Sądu Najwyższego, w ogóle nie przysługuje bowiem roszczenie, z przyczyn, które 
powyżej szczegółowo omówiono. 
W myśl art. 175 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej 
Polskiej sprawuje Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy 
wojskowe. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich spra-
wach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów 
(art. 177 Konstytucji RP), co oznacza, że istnieje konstytucyjne domniemanie właści-
wości sądów powszechnych dla rozstrzygania spraw. Naczelny Sąd Administracyjny 
oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicz-
nej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami 
uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych orga-
nów administracji. Z analizy art. 177 i 184 Konstytucji RP wynika więc, że jeżeli dany 
rodzaj spraw nie został ustawowo zastrzeżony dla właściwości sądów administracyj-

 
15
nych, to należy on do kompetencji sądu powszechnego. Z konstytucyjnego domnie-
mania ustanowionego w art. 177 ustawy zasadniczej wynika zatem, że sąd po-
wszechny powinien rozpoznać sprawę merytorycznie w każdym przypadku, gdy brak 
jest wyraźnego wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił 
się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd. 
Skoro zatem, w ocenie Sądu Najwyższego, rozstrzygnięcie dotyczące miano-
wania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy 
podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to sprawa taka nie należy do kompetencji 
sądu powszechnego, wobec czego droga sądowa jest w niej niedopuszczalna.  
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.  
========================================