II PZP 10/05

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego 
z dnia 22 lutego 2006 r. 
II PZP 10/05 
 
Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Teresa 
Flemming-Kulesza, Jerzy Kuźniar, Zbigniew Myszka, Maria Tyszel (sprawozdawca), 
Barbara Wagner, Andrzej Wróbel (sprawozdawca, uzasadnienie). 
 
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniew-
skiego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy z powództwa 
Anny K. przeciwko P. Centrum Usług Zdrowotnych-Zakładowi Opieki Zdrowotnej SA 
w P. o wynagrodzenie za pracę oraz wyrównanie odprawy pieniężnej i nagrody jubi-
leuszowej, na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy 
postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r. [...] 
 
„Czy zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę akcyjną, w której więk-
szość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, jest publicznym zakładem 
opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocja-
cyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębior-
ców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) ?” 
 
p o d j ą ł   uchwałę: 
 
Zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę akcyjną, w której więk-
szość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, nie jest samodzielnym 
publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 
grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przecięt-
nych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 
1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). 
 
U z a s a d n i e n i e 
 

 
2
Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r. [...] Sąd Najwyższy przekazał skła-
dowi powiększonemu Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia następujące za-
gadnienie prawne: czy zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę ak-
cyjną, w której większość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, jest 
publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 
grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przecięt-
nych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 
z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) ?  
Zagadnienie to zostało sformułowane w toku rozpoznawania przez Sąd Naj-
wyższy następującej sprawy. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Lubinie wyrokiem z dnia 
12 lipca 2004 r. [...] oddalił powództwo Anny K. [...] przeciwko P. Centrum Usług 
Zdrowotnych Zakładowi Opieki Zdrowotnej w P. o wynagrodzenie za pracę oraz wy-
równanie odprawy pieniężnej i nagrody jubileuszowej. Sąd Rejonowy ustalił, że po-
wódka była zatrudniona na stanowisku pielęgniarki środowiskowej w Zespole Opieki 
Zdrowotnej w P. do zakończenia przez ten Zespół działalności w dniu 31 grudnia 
2000 r. Na podstawie uchwał Rady Miejskiej w P. z dnia 16 czerwca 2000 r. i Rady 
Powiatu P. utworzono Spółkę Akcyjną pod nazwą P. Centrum Usług Zdrowotnych. 
Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2000 r. Sąd Rejonowy w Legnicy wpisał to Cen-
trum w rejestrze handlowym, a na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego w dniu 5 
października 2000 r. zostało ono wpisane do rejestru zakładów opieki zdrowotnej 
jako samofinansujący się zakład niepubliczny. W dniu 15 listopada 2000 r. powódka 
uzyskała informację, że zostanie przejęta przez P. Centrum Usług Zdrowotnych - 
ZOZ SA w P. Na mocy porozumienia zawartego w dniu 2 stycznia 2001 r. z Ogólno-
polskim Związkiem Zawodowym Pielęgniarek i Położnych - Zakładową Organizacją 
Związkową, pozwane Centrum zobowiązało się do zagwarantowania przejętym pra-
cownikom wynagrodzeń w dotychczasowych wysokościach, z uwzględnieniem walo-
ryzacji zgodnie ze wskaźnikiem inflacji opublikowanym przez GUS. Sąd Rejonowy 
ocenił, że powództwo jest nieuzasadnione, gdyż Samodzielny Publiczny Zakład 
Opieki Zdrowotnej w P. zakończył działalność w dniu 31 grudnia 2000 r., przed wej-
ściem w życie art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym sys-
temie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o 
zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), mającego zastoso-
wanie tylko do publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Pozwane Centrum, które w 
trybie art. 231 § 1 k.p. przejęło pracowników z dniem 1 stycznia 2001 r., będące sa-

 
3
mofinansującym się zakładem niepublicznym, nie jest „ze względu na niepubliczny 
status" zobowiązane do zapewnienia pracownikom przyrostu przeciętnego wynagro-
dzenia wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Źródła wzrostu wy-
nagrodzenia powódki nie stanowi także porozumienie zawarte przez stronę pozwaną 
z organizacją związkową, gdyż na jego podstawie pozwane Centrum zobowiązało się 
do wypłacenia przejętym pracownikom wynagrodzenia w wysokości nie niższej niż 
wynagrodzenie, jakie otrzymywali u poprzedniego pracodawcy w chwili przejęcia. Z 
treści tego porozumienia nie wynika więc zobowiązanie pozwanego do podwyższe-
nia płac na podstawie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.  
Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. [...] Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i 
Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy oddalił apelację powódki. Sąd Okręgowy uzu-
pełnił postępowanie dowodowe przez dopuszczenie dowodu z aktu założycielskiego i 
statutu spółki, zaświadczenia o nadaniu numeru regon, pism i uchwały Rady Spo-
łecznej ZOZ, pisma Urzędu Wojewódzkiego w W., uchwał Rady Miejskiej i Rady Po-
wiatu z 19 czerwca 2000 r. Sąd Okręgowy stwierdził, że podstawę roszczenia sta-
nowi art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowa-
nia przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców w brzmieniu nadanym 
przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyj-
nym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców 
oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 
2001 r. Nr 5, poz. 45), obowiązujący od dnia 1 stycznia 2001 r. Przepis ten stanowi, 
że pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przysługuje 
od dnia 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, nie 
niższy niż 203 zł miesięcznie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy łącznie ze 
skutkami wzrostu wszystkich składników wynagrodzenia. Ze względu na datę wejścia 
w życie tego przepisu, a także z uwagi na jego treść, uprawnionymi do otrzymania 
ustawowego przyrostu wynagrodzeń od 1 stycznia 2001 r. są wyłącznie pracownicy 
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Powódka była pracownikiem 
takiego zakładu do dnia likwidacji Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. w dniu 
31 grudnia 2000 r. Tym samym status pracownika samodzielnego publicznego za-
kładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a tej ustawy przysługiwał jej do dnia likwi-
dacji dotychczasowego pracodawcy. Z dniem 1 stycznia 2001 r. powódka została 
przejęta w trybie art. 231 k.p. przez pozwane P. Centrum Usług Zdrowotnych ZOZ w 
P., działające jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Brak jest podstaw do 

 
4
stwierdzenia, że strona pozwana posiada status „publicznej placówki zdrowia". Jak 
wynika z aktu założycielskiego, zgodę na zawiązanie Spółki Akcyjnej pod firmą P. 
Centrum Usług Zdrowotnych - Zakład Opieki Zdrowotnej SA w P. wyraziły jednostki 
samorządu terytorialnego, to jest Gminy P. i R., Powiat P., Gmina i Miasto P. oraz 
Mariola K. Nie przesądza to jednak, że ma ona charakter „publicznej placówki zdro-
wia". Pozwane Centrum zostało wpisane do rejestru i uzyskało osobowość prawną w 
dniu 7 sierpnia 2000 r. Dopiero na podstawie wniosku złożonego przez to Centrum, 
decyzją z dnia 5 października 2000 r., Wojewoda D. wpisał je do rejestru zakładów 
opieki zdrowotnej jako samofinansujący się zakład niepubliczny. Zatem, podmiotem, 
który utworzył ten zakład jest P. Centrum Usług Zdrowotnych - Zakład Opieki Zdro-
wotnej SA w P. Stąd, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach 
opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), ze względu na formę organiza-
cyjno-prawną podmiotu, który ją utworzył, strona pozwana jest niepublicznym zakła-
dem opieki zdrowotnej. Powódka była pracownikiem samodzielnego publicznego 
zakładu opieki zdrowotnej do dnia 31 grudnia 2000 r. i do tego czasu nie nabyła 
prawa do przyrostu wynagrodzenia, przysługującego dopiero od dnia 1 stycznia 2001 
r. Po tej dacie powódka pozostawała w stosunku pracy z niepublicznym zakładem 
opieki zdrowotnej i z tego względu nie nabyła prawa do otrzymania od 1 stycznia 
2001 r. ustawowego przyrostu wynagrodzenia na podstawie art. 4a ustawy z dnia 16 
grudnia 1994 r. Zdaniem Sądu Okręgowego, w rozpoznawanej sprawie nie może 
mieć zastosowania wykładnia Sądu Najwyższego, wyrażona w uchwale z dnia 22 
września 2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr 1, poz. 1). Sąd Okręgowy stwierdził też, 
że utworzenie Spółki Akcyjnej nie może być traktowane jako próba obejścia prawa, 
czy też uchylenia się od obowiązków wynikających z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 
1994 r., ponieważ do utworzenia Spółki doszło w czasie, gdy nie było jeszcze mowy 
o ustawowym przyroście wynagrodzeń pracowników publicznych zakładów opieki 
zdrowotnej. Powołanie Spółki do życia nastąpiło bowiem pod koniec lipca 2000 r., a 
jej wpisanie do prowadzonego przez wojewodę rejestru - na początku października 
2000 r. Te fakty uzasadniają wniosek, że likwidacja byłego pracodawcy powódki i 
utworzenie niepublicznej placówki zdrowia nie miały na celu pokrzywdzenia pracow-
ników byłego ZOZ w P.  
Kasację od tego wyroku wniosła powódka, która zarzuciła naruszenie: 1) art. 
4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach 
opieki zdrowotnej przez pominięcie ustawowej definicji publicznego zakładu opieki 

 
5
zdrowotnej; 2) art. 231 k.p. przez pominięcie, że w razie przejścia zakładu pracy lub 
jego części na innego pracodawcę staje się on z mocy prawa stroną w dotychczaso-
wych stosunkach pracy oraz błędne przyjęcie, że z chwilą likwidacji zakładu pracy 
dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, podczas gdy rozwiązanie stosunku pracy, 
stosownie do art. 30 k.p., wymaga wypowiedzenia stosunku pracy lub porozumienia 
stron; 3) art. 233 k.p.c. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w spra-
wie materiału dowodowego, wskutek błędnej oceny, że jednostki samorządu teryto-
rialnego wyraziły tylko zgodę na zawiązanie spółki akcyjnej, podczas gdy z uchwały 
[...] Rady Powiatu P. z dnia 19 czerwca 2000 r. wynika wprost, iż Powiat P., wspólnie 
z innymi podmiotami, tworzy P. Centrum Usług Zdrowotnych SA w P., a w uchwałach 
likwidacyjnych Rady Miejskiej w P. i Rady Powiatu P., przyrzeczono pacjentom wy-
konywanie świadczeń zdrowotnych przez nowo utworzony podmiot, a nadto z umowy 
spółki akcyjnej z dnia 28 lipca 2000 r. wynika, że założycielami Spółki są jednostki 
samorządu terytorialnego. Zdaniem powódki, rozpoznanie kasacji uzasadnia roz-
bieżność orzecznictwa (zaskarżonego wyroku z uchwałą Sądu Najwyższego, I PZP 
6/04) oraz występujące w sprawie problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia: 
czy spółka akcyjna utworzona w formie aktu notarialnego przez samorządy teryto-
rialne, przy objęciu przez nie 99% akcji, wykonująca działalność przez wewnętrzną 
jednostkę, nazwaną niepublicznym ZOZ-em, ma w zakresie udzielania świadczeń 
zdrowotnych i promocji zdrowia status samodzielnego publicznego zakładu opieki 
zdrowotnej oraz czy do sytuacji powódki, której stosunek pracy był kontynuowany na 
podstawie art. 231 k.p., ma zastosowanie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. W 
uzasadnieniu kasacji powódka wywiodła w szczególności, że była zatrudniona w 
Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w P. na stanowisku pielę-
gniarki. Z dniem 1 stycznia 2001 r. wszyscy pracownicy tego zakładu zostali przejęci 
w trybie art. 231 k.p. przez stronę pozwaną – P. Centrum Usług Zdrowotnych - Zakład 
Opieki Zdrowotnej w P., a dotychczasowy publiczny ZOZ uległ likwidacji. Majątek 
zlikwidowanego zakładu w całości przejął pozwany. Według powódki, z art. 8 ust. 2 
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że publicznym zakładem opieki zdro-
wotnej jest zakład opieki utworzony przez ministra lub centralny organ administracji 
rządowej, wojewodę lub jednostkę samorządu terytorialnego. Ze zgromadzonego w 
sprawie materiału dowodowego wynika, że Powiat P. utworzył wspólnie z innymi 
podmiotami spółkę pod nazwą P. Centrum Usług Zdrowotnych SA, której zadaniem 
jest świadczenie usług zdrowotnych. Założycielami spółki są: 1) Powiat P. z 500 

 
6
akcjami, 2) Gmina P. z 500 akcjami, 3) Gmina R. z 50 akcjami, 4) Gmina S. z 25 ak-
cjami oraz 5) Mariola K. z 1 akcją. Przedmiotem działalności Spółki jest wykonywanie 
usług zdrowotnych określonych symbolem 85 PKD. Zdaniem powódki, o publicznym 
charakterze utworzonej przez samorządy terytorialne placówki świadczącej usługi 
zdrowotne, przesądza nie tylko treść art. 8 i 36 ustawy o zakładach opieki zdrowot-
nej, ale nadto fakt, że tworzenie takich zakładów przez organy państwowe lub samo-
rządu terytorialnego jest bezpośrednio związane z koniecznością realizacji zadań 
organów władzy publicznej w zakresie ochrony zdrowia. Powódka powołała się na 
pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 
czerwca 2000 r., K 20/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 40), który stwierdził, że „okoliczność, 
iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej orga-
nami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu teryto-
rialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować 
cele, dla których je utworzono; wiąże się z tym - w określonych ustawowo sytuacjach 
- zobowiązanie do ponoszenia konsekwencji majątkowych związanych z ich działal-
nością; ani organ administracji rządowej, ani jednostka samorządu terytorialnego nie 
może uwolnić się od tego rodzaju obowiązków bez stosownego ustawowego przy-
zwolenia; w ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych 
związanych z ochroną zdrowa, o których mowa w art. 68 Konstytucji”. 
Strona pozwana w odpowiedzi na kasację wniosła o jej oddalenie, powołując 
się na rozprawie kasacyjnej między innymi na podglądy przedstawione przez 
Z.Kubota w niepublikowanej glosie do uchwały z dnia 22 września 2004 r., I PZP 
6/04.  
Sąd Najwyższy uznał, że przy rozpoznawaniu kasacji wyłoniło się zagadnienie 
prawne budzące poważne wątpliwości i dlatego odroczył wydanie orzeczenia, prze-
kazując to zagadnienie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi (art. 39314 § 1 
k.p.c.). Według Sądu Najwyższego rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia 
prawnego jest istotne dla rozpoznania sprawy, gdyż uznanie trafności zarzutu kasacji 
dotyczącego kwalifikacji strony pozwanej jako niepublicznego zakładu opieki zdro-
wotnej i zakwalifikowanie jej jako zakładu publicznego, przesądza o zasadności po-
wództwa, bez względu na ocenę zarzutów dotyczących wykładni i zastosowania art. 
231 k.p. Jeżeli bowiem strona pozwana jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej 
(a zatrudnia więcej niż 50 pracowników) to niewątpliwie ma do niej zastosowanie art. 
4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i powódce przysługuje roszczenie o wyrównanie 

 
7
wynagrodzenia według jego wzrostu określonego w tym przepisie (por. uchwały 
Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 r., III ZP 32/01, OSNAPiUS 2002 nr 10, 
poz. 229; z dnia 8 kwietnia 2004 r., II PZP 4/04, OSNP 2004 nr 19, poz. 326; Gdań-
skie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa 2005 nr 1-2, poz. 26 z glosą J. Steliny; 
z dnia 20 maja 2004 r., II PZP 7/04, OSNP 2004 nr 19, poz. 327; składu siedmiu sę-
dziów z dnia 8 grudnia 2004 r., I PZP 8/04, OSNP 2005 nr 8, poz. 105; z dnia 16 
grudnia 2004 r., II PZP 12/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 122 oraz z dnia 10 lutego 2005 
r., II PZP 13/04, OSNP 2005 nr 11, poz. 153, a także wyrok Trybunału Konstytucyj-
nego z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01, OTK 2002-A nr 7, poz. 96). Należy także 
uznać, że stany faktyczne w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie, w której Sąd 
Najwyższy podjął uchwałę z dnia 22 września 2004 r., I PZP 6/04, są w istotnych 
elementach zbieżne. W obu sprawach, w 2000 r. jednostki samorządu terytorialnego 
utworzyły spółkę handlową, a spółka ta następnie utworzyła zakład opieki zdrowot-
nej, który został zarejestrowany jako zakład niepubliczny. Nie wydają się istotne róż-
nice polegające na tym, że w rozpoznawanej sprawie została utworzona spółka ak-
cyjna, a w sprawie I PZP 6/04 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz że w 
rozpoznawanej sprawie jednym z założycieli (mniejszościowym) była osoba fizyczna, 
a w sprawie I PZP 6/04 spółkę utworzyły wyłącznie jednostki samorządu terytorialne-
go. Oznacza to, że aby uznać stronę pozwaną za publiczny zakład opieki zdrowotnej, 
należałoby przyjąć wykładnię odmienną (odstąpić) od uchwały z dnia 22 września 
2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr 1, poz. 1). W uchwale tej Sąd Najwyższy przyjął, 
że spółka z o.o. utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, ma - w zakre-
sie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - status samodzielnego 
publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę prowadziła przez wew-
nętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym zakładem opieki zdrowot-
nej (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). W 
sprawie tej powódka domagała się wyrównania wynagrodzenia na podstawie art. 4a 
ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu 
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców. Pozwana spółka utworzona została 
przez Powiat E. na podstawie uchwały Rady Powiatu E. z dnia 1 lipca 2000 r. 
Uchwałą zgromadzenia wspólników pozwanej Spółki podjętą w dniu 3 sierpnia 2000 
r. postanowiono utworzyć zakład opieki zdrowotnej - M. Centrum Zdrowia. Decyzją z 
dnia 5 września 2000 r. wojewoda postanowił założyć księgę rejestrową dla M. Cen-
trum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej w E. Sąd Najwyższy, podejmując 

 
8
uchwałę, stwierdził, że istota zagadnienia prawnego sprowadza się do odpowiedzi na 
pytanie, czy w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. za niepubliczny 
zakład opieki zdrowotnej może zostać uznany zakład powołany przez spółkę z ogra-
niczoną odpowiedzialnością, w której wyłącznym udziałowcem jest jednostka samo-
rządu terytorialnego. Sąd Najwyższy wywiódł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy 
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 
142, poz. 1591 ze zm.) do zadań własnych gminy należy ochrona zdrowia. Na 
szczeblu powiatowym obowiązek wykonywania zadań w tej sferze wynika z art. 4 
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity 
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W celu wykonywania zadań wła-
snych gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z in-
nymi podmiotami. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym również wykony-
wania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, polegających na 
bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze 
świadczenia powszechnie dostępnych usług, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 
r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 43 ze zm.). Zdaniem Sądu 
Najwyższego, gdyby przyjąć, że zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w 
powyższym rozumieniu jest między innymi ochrona zdrowia mieszkańców gminy, to 
w świetle art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, znajdującego zastosowanie na 
podstawie normy odsyłającej, należałoby stwierdzić, iż wykonywanie tego zadania 
odbywa się w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Wyliczenie 
tych form jest jednak w tym przepisie tylko przykładową egzemplifikacją, na co wska-
zuje użyty w nim zwrot „w szczególności". Sąd Najwyższy podkreślił, że zasady wy-
konywania zadań własnych przez gminę mogą być i są, poza ustawą o gospodarce 
komunalnej, określone również w innych aktach normatywnych. Do takich należy 
między innymi ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z jej art. 1, udzielanie 
świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia odbywa się w formie organizacyjnie wy-
odrębnionego zespołu osób i środków majątkowych nazwanego zakładem opieki 
zdrowotnej. Sąd Najwyższy stwierdził, że z uwagi na konieczność zachowania sys-
temowej zgodności regulacji odnoszących się do realizowania przez gminę zadań 
własnych, w odróżnieniu od promocji zdrowia, jego ochrona, zwłaszcza pojmowana 
jako udzielanie podmiotowo zindywidualizowanych świadczeń zdrowotnych, sytuuje 
się poza szerokim zakresem „gospodarczo-komunalnej" działalności gminy, obejmu-
jącym w szczególności świadczenie na jednakowych zasadach wszystkim członkom 

 
9
wspólnoty samorządowej usług w dziedzinie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię, 
elektryczną i cieplną, wywóz śmieci czy odprowadzanie ścieków, które to usługi sta-
nowią przedmiot normowania ustawy o gospodarce komunalnej. Według Sądu Naj-
wyższego, w tym kontekście normatywnym, na pytanie, czy gminie wolno dla prowa-
dzenia jej działalności powołać do życia spółkę kapitałową, należy odpowiedzieć 
twierdząco. Inną kwestią jest jednak problem, czy gmina może taką spółkę założyć w 
celu świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia w ramach powołanego na-
stępnie zakładu opieki zdrowotnej. O dopuszczalności udzielania świadczeń zdro-
wotnych przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością wypowiedział się Sąd Naj-
wyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r., III CZP 115/95 (OSNC 1996 nr 1, poz. 
6), stwierdzając, że świadczenia zdrowotne wymienione w art. 3 i 4 ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej mogą być również udzielane przez taką spółkę. Orzeczenie 
to, oparte przede wszystkim na pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej, skądinąd zmienionym od dnia 5 grudnia 1997 r. (Dz.U. Nr 
104, poz. 661), nie odnosi się jednak wprost do analizowanego problemu. W dalszym 
wywodzie Sąd Najwyższy stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach 
opieki zdrowotnej, zakładem publicznym jest zakład utworzony przez podmiot wska-
zany w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a zatem między 
innymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z kolei niepublicznym zakładem 
opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w 
art. 8 ust. 1 pkt 4-8 tej ustawy. Ustalanie typu zakładu opieki zdrowotnej (publiczny 
albo niepubliczny) wyłącznie na podstawie kryterium organizacyjno-prawnej formy 
podmiotu założycielskiego nie uwzględnia jednak regulacji art. 1 ustawy o zakładach 
opieki zdrowotnej, w którym nie dokonuje się takiego rozróżnienia, a jedynie określa 
cel i zadania, jakie powinien on realizować. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanego za-
gadnienia prawnego istotne znaczenie ma również treść art. 8 ust. 1a w związku z 
art. 8 ust. 1 pkt 7 in fine ustawy, zgodnie z którym samodzielny publiczny zakład 
opieki zdrowotnej nie może utworzyć zakładu opieki zdrowotnej. Dopuszczenie takiej 
możliwości prowadziłoby do sytuacji, w której zakład powoływany przez publiczny 
zakład opieki zdrowotnej uzyskiwałby status zakładu niepublicznego. Regulacja art. 8 
ust. 1a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ma, zdaniem Sądu Najwyższego, słu-
żyć zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany prawnego statusu publicznego 
zakładu opieki zdrowotnej w wyniku określonych przekształceń organizacyjno-praw-
nych. Sąd Najwyższy uważa, że rozciągnięcie zakresu stosowania tej normy prawnej 

 
10
na przypadki polegające na zmianie przez jednostkę samorządu terytorialnego orga-
nizacyjno-prawnej formy zakładu w następstwie likwidacji publicznego zakładu opieki 
zdrowotnej, założenia przez tę jednostkę spółki kapitałowej i powołania nowego 
zakładu opieki zdrowotnej, pozostaje z punktu widzenia art. 4a ustawy z dnia 16 
grudnia 1994 r. dozwolone w razie zastosowania wykładni rozszerzającej. Posłuże-
nie się tą regułą inferencyjną możliwe jest w sytuacji, w której wprawdzie językowy 
sens przepisu jest jasny, lecz ze względu na przekonywające uzasadnienie aksjolo-
giczne przyjmuje się, że przepis ten formułuje normę o szerszym zakresie zastoso-
wania lub normowania, niż przy wykładni ścisłej. Uznanie niepublicznego statusu 
zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialno-
ścią, powołaną przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu świadczenia usług 
zdrowotnych, prowadziłoby do możliwości uchylenia się od obowiązku wynikającego 
z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Wpływałoby to również na prawną ocenę 
wykonywania zadań z zakresu ochrony i promocji zdrowia przez jednostki samorzą-
du terytorialnego. Argumentacja oparta na założeniu, że usługi zdrowotne świadczy 
powołany przez spółkę prawa handlowego niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, 
zupełnie niezależny pod względem organizacyjno-prawnym od jednostki samorządu 
terytorialnego, wywoływałaby wątpliwość, czy w tej dziedzinie jednostka ta realizuje 
obowiązki wynikające z ustawy o samorządzie gminnym lub powiatowym. Według 
Sądu Najwyższego, w celu ustalenia charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny 
albo niepubliczny) konieczne jest uwzględnienie nie tylko formy organizacyjno-praw-
nej podmiotu powołującego zakład, ale również faktycznej pozycji podmiotu dominu-
jącego, od którego woli zależy utworzenie zakładu. Pojęcie podmiotu dominującego, 
a dokładniej spółki czy jednostki dominującej znane jest w języku aktów prawnych i 
pojawia się najczęściej w kontekście ustalania kapitałowych powiązań określonego 
podmiotu gospodarczego z innymi podmiotami, w celu ochrony interesu publicznego 
lub prywatnego wyrażającej się chociażby w ustanawianiu zakazów dokonywania 
określonych czynności prawnych. W świetle regulacji art. 8 ust. 1a ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., aspekt 
ten nie może zostać pominięty. Taka wykładnia zgodna jest również z ustawodawczą 
praktyką w zakresie możliwości powoływania przez jednostki samorządu terytorial-
nego dla świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia innych podmiotów ani-
żeli publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Sąd Najwyższy przypomniał, że koncepcje 
umożliwienia wykonywania jednostkom samorządu terytorialnego zadań z tego za-

 
11
kresu w formie spółek prawa handlowego typu „non profit” lub spółek użyteczności 
publicznej były i są zgłaszane, lecz nie zostały jednak - jak dotychczas - urzeczywist-
nione.  
Sąd Najwyższy uznał, iż wskazane powyżej różnice w interpretacji przepisów 
dają podstawę do powzięcia uzasadnionych wątpliwości i przedstawienia zagadnie-
nia prawnego składowi powiększonemu.  
 
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje: 
 
Zgodnie z art. 4a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym 
systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz 
o zmianie niektórych ustaw w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 
grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu 
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i 
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45, dalej jako 
ustawa), pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przy-
sługuje od dnia 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodze-
nia na zasadach określonych w przepisach ustawy. Przepis art. 4a ust. 1 i 2 ustawy 
definiuje krąg pracowników służby zdrowia uprawnionych do skorzystania z przewi-
dzianego w przepisach ustawy mechanizmu przyrostu wynagrodzeń poprzez odwo-
łanie się do kryterium podmiotowego. Zakres podmiotowy ustawy obejmuje - jedno-
znacznie wyrażoną wolą ustawodawcy - wyłącznie pracowników samodzielnych pu-
blicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przepisów ustawy nie stosuje się zatem do 
pracowników każdego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a jedynie do pracow-
ników tych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które mają status samodzielnych 
publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia samo-
dzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Pojęcie to zdefiniowano w przepi-
sach ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, 
poz. 408 ze zm., dalej jako ustawa o zakładach opieki zdrowotnej).  
Zgodnie z art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej samodzielnym pu-
blicznym zakładem opieki zdrowotnej jest publiczny zakład opieki zdrowotnej, utwo-
rzony przez organ określony w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdro-
wotnej, prowadzony w formie samodzielnego zakładu posiadającego osobowość 
prawną. Zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, jeżeli istnieje 

 
12
w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w przepisach 
tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu, 
chyba że z interpretowanego przepisu z oczywistością wynika, że trzeba użyć zwrotu 
w znaczeniu odmiennym od ustalonego. Skoro pojęcie „samodzielny publiczny za-
kład opieki zdrowotnej” zostało zdefiniowane w art. 35b ust. 2 ustawy o zakładach 
opieki zdrowotnej w ten sposób, że samodzielnym publicznym zakładem opieki 
zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o którym mowa w 
art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, to za każdym razem, gdy 
w jakimkolwiek tekście prawnym pojawia się pojęcie „samodzielny publiczny zakład 
opieki zdrowotnej” należy mu przypisać takie znaczenie, jakie wynika z art. 35b ust. 2 
w związku z art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Dlatego samodzielnym pu-
blicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy jest samodzielny 
publiczny zakład opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 35b ust. 2 w związku z art. 8 
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zawarte w art. 4a ustawy pojęcie „samodziel-
ny publiczny zakład opieki zdrowotnej” nie ma bowiem innego znaczenia, niż wyni-
kające z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu Najwyż-
szego brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia innego znaczenia omawianego poję-
cia poprzez odwołanie się do innych niż językowa dyrektyw wykładni, w tym zwłasz-
cza wykładni systemowej lub funkcjonalnej. 
Z art. 35b ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, iż samodzielny 
publiczny zakład opieki zdrowotnej mogą utworzyć wyłącznie podmioty wymienione 
w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z przepisu tego wynika 
ponadto, iż dla uzyskania statusu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdro-
wotnej konieczne jest spełnienie dwóch kumulatywnych przesłanek: 1) dany podmiot 
musi być zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 1 ustawy o zakładach opieki 
zdrowotnej; 2) zakład opieki zdrowotnej musi być utworzony wyłącznie przez organy 
lub jednostki wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a tej ustawy. 
Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wymienia podmioty, 
które mogą utworzyć zakład opieki zdrowotnej. Zaliczono do nich: 1) ministra lub 
centralny organ administracji rządowej, 2) wojewodę, 3) jednostkę samorządu teryto-
rialnego, 3a) publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą dzia-
łalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, 4) kościół lub zwią-
zek wyznaniowy, 5) pracodawcę, 6) fundację, związek zawodowy, samorząd zawo-
dowy lub stowarzyszenie, 7) inną krajową albo zagraniczną osobę prawną lub osobę 

 
13
fizyczną z zastrzeżeniem ust. 1a, 8) spółkę nie mającą osobowości prawnej. Z prze-
pisu tego wynika, że zakład opieki zdrowotnej może też zostać utworzony przez jed-
nostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdro-
wotnej) lub przez spółkę prawa handlowego (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakładach 
opieki zdrowotnej).  
Przepis art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dzieli zakłady opieki 
zdrowotnej na publiczne i niepubliczne. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy publicznym 
zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o 
którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a. Publiczny zakład opieki zdrowotnej może za-
tem zostać utworzony przez 1) ministra lub centralny organ administracji rządowej, 2) 
wojewodę, 3) jednostkę samorządu terytorialnego, 4) publiczną uczelnię medyczną 
lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie 
nauk medycznych. Wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej 
podmioty będące organami założycielskimi publicznych zakładów opieki zdrowotnej 
są organami władzy publicznej lub innymi podmiotami prawa publicznego, które w 
ramach przyznanych im ustawowo kompetencji wypełniają zadania publiczne w za-
kresie ochrony zdrowia poprzez tworzenie samodzielnych publicznych zakładów 
opieki zdrowotnej. Natomiast niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład 
opieki zdrowotnej utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w art. 8 ust. 1 
pkt 4-8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w tym przez spółkę prawa handlo-
wego. 
Z treści powołanych powyżej przepisów wynika, iż jedynym kryterium branym 
pod uwagę przy ocenie, czy zakład opieki zdrowotnej ma status publicznego zakładu 
opieki zdrowotnej jest kryterium podmiotowe. Ustawowy katalog podmiotów, które 
mogą utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej jest zamknięty, podobnie jak za-
mknięty jest katalog podmiotów, które mogą utworzyć niepubliczny zakład opieki 
zdrowotnej. Oba katalogi są również rozłączne, a w konsekwencji podmioty, które 
mogą utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej nie mogą utworzyć niepublicz-
nego zakładu opieki zdrowotnej.  
Treść art. 35b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej również jedno-
znacznie rozstrzyga, iż status samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej 
może mieć tylko publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez jeden z pod-
miotów wymienionych w art. 8 ust. 1-3a tej ustawy. Status taki przysługuje zatem 
wyłącznie zakładowi opieki zdrowotnej utworzonemu bezpośrednio przez „jednostkę 

 
14
samorządu terytorialnego”. Z wszelkich dyrektyw wykładni tego pojęcia, w tym 
uwzględniającej konstytucyjnoprawny status jednostki samorządu terytorialnego (art. 
16 Konstytucji RP) wynika, że chodzi tu wyłącznie o jednostkę samorządu terytorial-
nego jako publiczną osobę prawną, tj. gminę lub powiat, nie zaś o jakąkolwiek inną 
niż jednostka samorządu terytorialnego, gminną, powiatową lub wojewódzką jed-
nostkę organizacyjną (mającą lub niemającą osobowości prawnej). Nie ma bowiem 
żadnych podstaw do przyjęcia, że pojęcie „jednostka samorządu terytorialnego” w 
rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oznacza nie tylko 
gminę lub powiat jako osoby prawne prawa publicznego, ale także utworzone przez 
te osoby prawne jednostki organizacyjne mające lub niemające osobowości prawnej. 
W stanie prawnym obowiązującym przed 5 grudnia 1997 r., w art. 8 ust. 1 pkt 3 
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej była mowa o „organie gminy lub związku ko-
munalnego (międzygminnego)”, co wyraźnie wspiera przedstawiony wyżej pogląd, że 
publicznym zakładem opieki zdrowotnej może być tylko zakład opieki zdrowotnej 
utworzony (bezpośrednio) przez gminę (powiat), a nie przez komunalną (powiatową) 
jednostkę organizacyjną (spółkę z o.o., spółkę akcyjną, jednostkę organizacyjną nie-
posiadającą osobowości prawnej itd.). Jednostki te są bowiem tworzone przez gminę 
lub powiat w celu wykonywania ich zadań i kompetencji, w tym ochrony zdrowia (np. 
art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jednolity 
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie 
gminnym). 
Należy mieć nadto na uwadze, że procedury tworzenia publicznych i niepu-
blicznych zakładów opieki zdrowotnej oparte są na odmiennych zasadach. Zasady 
tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej okre-
śla rozdział 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Publiczny zakład opieki zdro-
wotnej tworzony jest w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu te-
rytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 
36). Zgodnie z art. 38 uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej 
określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki 
działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Z przepi-
su tego wynika, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może być utwo-
rzony wyłącznie w drodze uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Sa-
morząd terytorialny jest organem założycielskim samodzielnego publicznego zakładu 
opieki zdrowotnej. Ponadto, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega 

 
15
obowiązkowemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego i z chwilą wpisu do reje-
stru uzyskuje osobowość prawną; może zatem mieć status państwowej lub samorzą-
dowej osoby prawnej. Wpisowi takiemu nie podlega niepubliczny zakład opieki zdro-
wotnej.  
Z powyższego wynika, iż zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę ak-
cyjną nie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej niezależnie od 
tego, kto jest akcjonariuszem tej spółki i jaki posiada udział w kapitale akcyjnym lub 
we władzach spółki. 
Stanowisko Sądu Najwyższego znajduje oparcie w dotychczasowym orzecz-
nictwie, zgodnie z którym art. 4a ustawy ma charakter przejściowy (incydentalny) i 
wyjątkowy (szczególny), dlatego nie może podlegać wykładni rozszerzającej 
(uchwała SN II PZP 13/04; wyrok SN III PK 65/04). Na tej podstawie przyjęto między 
innymi, iż stosuje się go tylko do tych samodzielnych publicznych zakładów opieki 
zdrowotnej, które zostały utworzone przed 1 stycznia 2001 r. oraz działały nadal po 
tej dacie i zatrudniały powyżej 50 pracowników. Skoro przepis art. 4a ustawy powi-
nien być - w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego - interpretowany wąsko, to tym 
samym brak jest podstaw do rozszerzającej interpretacji pojęcia samodzielnego pu-
blicznego zakładu opieki zdrowotnej lub nadawania temu pojęciu innej treści, niż 
przyjęta w innych przepisach prawa. 
Sąd Najwyższy nie podziela obaw wyrażonych w uchwale trzyosobowego 
składu Sądu Najwyższego z 22 września 2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr 1, poz. 
1), dotyczących zjawiska tzw. prywatyzacji służby zdrowia. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 
5 ustawy o samorządzie gminnym ochrona zdrowia należy do zadań własnych 
gminy. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie 
powiatowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako 
ustawa o samorządzie powiatowym) ochrona zdrowia jest również jednym z zadań 
publicznych, które mogą być wykonywane przez powiat (uchwała SN z 22 września 
2004 r., I PZP 6/04). W celu wykonywania zadań własnych gmina oraz powiat mogą 
tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami (art. 
9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie po-
wiatowym). Formy prowadzenia gospodarki, w tym również wykonywania przez 
gminę lub powiat zadań o charakterze użyteczności publicznej, polegających na bie-
żącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świad-
czenia powszechnie dostępnych usług, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o 

 
16
gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej jako ustawa o 
gospodarce komunalnej). Pojęcie gospodarki komunalnej jest zaś szersze od zadań 
o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane 
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie 
dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Przepis art. 1 ust. 2 
ustawy o gospodarce komunalnej zawiera bowiem zwrot „w szczególności”. Dlatego 
Sąd Najwyższy nie podziela poglądu, zgodnie z którym ochrona zdrowia pojmowana 
jako udzielanie podmiotowo zindywidualizowanych świadczeń zdrowotnych, sytuuje 
się poza szerokim zakresem „gospodarczo-komunalnej" działalności gminy, obejmu-
jącym w szczególności świadczenie na jednakowych zasadach wszystkim członkom 
wspólnoty samorządowej usług w dziedzinie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię 
elektryczną i cieplną, wywóz śmieci czy odprowadzanie ścieków, które to usługi sta-
nowią przedmiot normowania ustawy o gospodarce komunalnej. Przepisy ustawy o 
gospodarce komunalnej nie dają bowiem podstaw do tak wąskiego ujmowania po-
trzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej.  
Przyjmując, iż zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w powyższym 
rozumieniu jest także ochrona zdrowia mieszkańców gminy, to w świetle art. 2 
ustawy o gospodarce komunalnej wykonywanie tego zadania odbywa się w formie 
zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Przepisy ustawy o gospodarce 
komunalnej pozwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek z 
ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych w celu realizacji zadań wła-
snych (art. 9 w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). 
Na marginesie należy zauważyć, iż nawet jeżeli przyjmie się, iż ochrona zdrowia nie 
mieści się we wskazanym powyżej pojęciu gospodarki komunalnej, to kwestia do-
puszczalności utworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółki kapitało-
wej, nie podlega kognicji sądu pracy, lecz należy do właściwości sądów administra-
cyjnych i może podlegać kontroli w trybie nadzoru nad działalnością samorządu te-
rytorialnego. 
Sąd Najwyższy podziela wcześniejszy pogląd, zgodnie z którym zasady wyko-
nywania zadań własnych przez gminę mogą być i są, poza ustawą o gospodarce 
komunalnej, określone również w innych aktach normatywnych. Do takich należy 
między innymi ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z jej art. 1 udzielanie 
świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia odbywa się w formie organizacyjnie wy-
odrębnionego zespołu osób i środków majątkowych nazwanego zakładem opieki 

 
17
zdrowotnej. Jednakże, zdaniem Sądu Najwyższego nie wyłącza to możliwości utwo-
rzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego, której 
przedmiotem działalności będzie udzielanie świadczeń zdrowotnych. Dotychczasowe 
orzecznictwo Sądu Najwyższego wyraźnie dopuszcza bowiem udzielanie takich 
świadczeń przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (uchwała SN z dnia 22 
września 1995 r., III CZP 115/95, OSNC 1996 nr 1, poz. 6). 
Sąd Najwyższy w uchwale z 22 września 2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr 
1, poz. 1) trafnie wskazał, iż pojęcie podmiotu dominującego, a dokładniej spółki czy 
jednostki dominującej znane jest w języku aktów prawnych i pojawia się najczęściej 
w kontekście ustalania kapitałowych powiązań określonego podmiotu gospodarczego 
z innymi podmiotami, w celu ochrony interesu publicznego lub prywatnego wyrażają-
cej się chociażby w ustanawianiu zakazów dokonywania określonych czynności 
prawnych. Pojęcie podmiotu dominującego nie może jednak prowadzić do zmiany 
kwalifikacji prawnej i uznania jednego podmiotu za inny podmiot, np. spółki akcyjnej 
za samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Stwierdzenie, iż jednostki samo-
rządu terytorialnego mają - z uwagi na poziom zaangażowania kapitałowego w 
spółce akcyjnej - status podmiotu dominującego, może mieć jedynie znaczenie przy 
ocenie, czy wspomniane jednostki samorządu terytorialnego wywiązują się - za po-
średnictwem przedmiotowej spółki - z wykonania powierzonego im zadania, jakim 
jest ochrona zdrowia mieszkańców. Powierzając wykonanie określonego zadania 
innemu podmiotowi, jednostka samorządu terytorialnego działa co prawda we wła-
snym imieniu, ale nie tworzy jednostki organizacyjnej. Nie jest więc wówczas przed-
siębiorcą i tym samym nie prowadzi działalności gospodarczej. Natomiast jednostki 
organizacyjne korzystające z własnej podmiotowości prawnej same są przedsiębior-
cami. Wskazuje to na odrębność jednostki samorządu terytorialnego oraz osoby 
prawnej (spółki prawa handlowego), która faktycznie przejmuje obowiązek wykony-
wania określonych zadań od gminy. 
Stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w niniejszej uchwale jest również 
zgodne z konstytucyjną konstrukcją prawa do ochrony zdrowia. Na wstępie należy 
podkreślić, iż ocena, czy przyjęte rozwiązanie było słuszne z punktu widzenia funk-
cjonowania istniejącego modelu organizacyjnego publicznej służby zdrowia, pozo-
staje poza kognicją Sądu Najwyższego (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01, 
OTK-A 2002 nr 7, poz. 96). Sąd Najwyższy nie jest bowiem właściwy dla określenia 

 
18
zasadności rozstrzygnięć ustawodawcy o organizacyjno-prawnym kształcie służby 
zdrowia (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). 
Prawo do ochrony zdrowia jest prawem podstawowym wynikającym z przyro-
dzonej i niezbywalnej godności człowieka, którego przestrzeganie władza państwowa 
jest zobowiązana ochraniać (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). Zasadni-
cze reguły konstytucyjne, odnoszące się do publicznej służby zdrowia zawarte są w 
art. 68 Konstytucji. Przepis ten nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia 
obywatelom dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (wyrok 
TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). Obowiązek ten obejmuje między innymi 
ustalenie struktury organizacyjnej publicznej służby zdrowia, z założeniem, iż pod-
stawowym ogniwem realizującym konstytucyjne obowiązki władzy publicznej jest 
system publicznej służby zdrowia (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). 
Jednakże, nakładając na mocy art. 68 ust. 2 Konstytucji na władze publiczne, a w 
szczególności na ustawodawcę, obowiązek określenia zasad realizowania prawa do 
ochrony zdrowia, ustrojodawca nie przesądził tego, jaki model normatywny powinien 
ustawodawca przyjąć w tej materii (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 
2004 nr 1, poz. 1). Norma art. 68 ust. 1 Konstytucji nie przesądza zatem konstrukcji 
tego systemu jako całości ani jego poszczególnych elementów, w tym charakteru 
prawnego źródeł finansowania świadczeń zdrowotnych, charakteru i struktury płatni-
ka (płatników) tych świadczeń czy też struktury własnościowej świadczeniodawców 
(wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03). Artykuł 68 Konstytucji nie rozstrzyga, w ja-
kiej formie organizacyjnej władze publiczne mają zapewnić realizację powyższego 
prawa. Ponadto, forma organizacyjna w jakiej zapewniana jest opieka zdrowotna nie 
ma wpływu na ocenę realizacji przez władze publiczne obowiązku wynikającego z 
art. 68 ust. 2 Konstytucji. Mając powyższe na względzie oraz z uwagi na fakt, iż 
przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dopuszczają funkcjonowanie publicz-
nych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, zaś przepisy ustaw samorządo-
wych upoważniają jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia jednostek orga-
nizacyjnych oraz zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań 
własnych (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 ustawy o 
samorządzie powiatowym), brak podstaw do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym 
gmina lub powiat mogą wykonywać zadanie własne polegające na ochronie zdrowia 
wyłącznie poprzez utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowot-
nej. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika również, iż zakres i treść 

 
19
pojęcia „samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej" zawarta jest w przepisach 
ustawowych i przez ustawę może być kształtowana (wyrok TK z dnia 18 grudnia 
2002 r., K 43/01).  
Sąd Najwyższy nie podziela stanowiska, zgodnie z którym uznanie niepublicz-
nego statusu zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z ograniczoną 
odpowiedzialnością, powołaną przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu 
świadczenia usług zdrowotnych, prowadziłoby do możliwości uchylenia się od obo-
wiązku wynikającego z art. 4a ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Naj-
wyższego podkreślano, jak już wspomniano - iż art. 4a ustawy ma charakter przej-
ściowy (incydentalny) i wyjątkowy (szczególny), dlatego nie może podlegać wykładni 
rozszerzającej (uchwała SN II PZP 13/04; wyrok SN III PK 65/04). Na tej podstawie 
przyjęto między innymi iż stosuje się go tylko do tych samodzielnych publicznych 
zakładów opieki zdrowotnej, które zostały utworzone przed 1 stycznia 2001 r. i dzia-
łały nadal po tej dacie i zatrudniały powyżej 50 pracowników. Dlatego odmówiono 
jego zastosowania do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej po-
wołanych po tej dacie lub zatrudniających mniej niż 50 pracowników (uchwała SN II 
PZP 13/04; wyrok SN III PK 65/04). Z powyższego wynika, iż to ustawodawca ogra-
niczył zakres podmiotowy zastosowania art. 4a ustawy posługując się w jego treści 
pojęciem „samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej”, które zostało zdefinio-
wane w przepisach ustawy o zakładach opieki społecznej. Ponadto, zróżnicowanie 
sytuacji pracowników sektora publicznego i sektora prywatnego znajduje uzasadnie-
nie na gruncie zasady równości z art. 32 Konstytucji. Zatrudnienie w zakładzie opieki 
zdrowotnej nie jest istotną cechą wspólną (relewantną) charakteryzującą pracujące w 
nim osoby. Odmienność statusu prawnego publicznych zakładów opieki zdrowotnej 
w porównaniu z zakładami niepublicznymi pod względem zasad prowadzonej dzia-
łalności, nie pozwala na porównywanie wysokości wynagrodzeń pracowników. Nie 
istnieją więc racjonalnie uzasadnione powody dla jednakowego traktowania przez 
ustawodawcę różniących się podmiotów i usprawiedliwiające ingerencję w sferę 
działalności sektora prywatnego (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). 
Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu Najwyższego, sąd pracy w postę-
powaniu dotyczącym roszczeń pracownika niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej 
nie może zmienić kwalifikacji zakładu opieki zdrowotnej jako niepublicznego zakładu 
opieki zdrowotnej dokonanej przez kompetentne organy we właściwym trybie i 
uznać, że zakład ten jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej. 

 
20
Decyzja wojewody o wpisie zakładu opieki zdrowotnej do rejestru zakładów 
opieki zdrowotnej jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania 
administracyjnego (art. 13 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Decyzja ta 
jest decyzją konstytutywną, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zakładach 
opieki zdrowotnej dopiero z chwilą dokonania wpisu (wydania decyzji) zakład może 
rozpocząć swoją działalność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 
Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r., I SA 1696/02, LEX nr 150863). Decyzja admini-
stracyjna w sprawie wpisu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W wy-
padku, gdy organ prowadzący rejestr dokonał wpisu z naruszeniem prawa, „stosuje 
się odpowiednio przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego 
lub stwierdzenia nieważności decyzji” (art. 15 ust. 3 zdanie drugie ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej). Właściwą drogą do podważania prawidłowości kwalifikacji 
zakładu opieki zdrowotnej jako publicznego lub niepublicznego jest droga postępo-
wania administracyjnego. W wypadku, gdyby przed sądem pracy toczyło się postę-
powanie w sprawie takiej jak niniejsza, wówczas nie byłoby najpewniej wątpliwości, 
że sąd pracy byłby obowiązany zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postę-
powania administracyjnego w sprawie wpisu zakładu opieki zdrowotnej do rejestru 
(niepublicznych) zakładów opieki zdrowotnej (art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.). Od rozstrzy-
gnięcia bowiem zagadnienia prawnej kwalifikacji pracodawcy jako publicznego lub 
niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej zależy niewątpliwie rozstrzygnięcie sądu o 
roszczeniach pracownika opartych na przepisie art. 4a ustawy. Należy w końcu pod-
kreślić, że nawet, gdyby uznać dopuszczalność zmiany prawomocnie ustalonej w 
decyzji administracyjnej kwalifikacji zakładu opieki zdrowotnej przez sąd pracy, wów-
czas powstaje wiele niełatwych problemów dotyczących temporalnych, materialno-
prawnych oraz proceduralnych skutków takiego orzeczenia sądu. Nie jest w szcze-
gólności pewne, czy jest to skutek polegający na „ubezskutecznieniu” decyzji o wpi-
sie z rejestru lub podjęciu z urzędu decyzji o wykreśleniu z rejestru zakładów opieki 
zdrowotnej i wpisaniu do Krajowego Rejestru Sądowego. 
Kodeks postępowania cywilnego nie zawiera przepisu, który przewidywałby 
związanie sądu powszechnego ustaleniami decyzji administracyjnej. Należy zgodzić 
się z poglądami wypowiedzianymi w doktrynie, że ostateczne decyzje administra-
cyjne, wydane przez właściwe organy i w zakresie ich działania, stwarzają stany 
prawne, które sądy są obowiązane uwzględnić, rozstrzygając sprawy cywilne. Poza 
tym sądy nie mogą w tych kwestiach samodzielnie rozstrzygać, skoro w tym zakresie 

 
21
zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. W rozpoznawanej sprawie jest niewąt-
pliwe, że wojewoda, wydając decyzję o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowot-
nej, jednoznacznie zakwalifikował P. Centrum Usług Zdrowotnych-Zakład Opieki 
Zdrowotnej SA jako „zakład samofinansujący niepubliczny.” Należy także podkreślić, 
że wojewoda jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany dokonać takiej kwalifikacji. 
Określenie wpisanego do rejestru zakładu opieki zdrowotnej jako niepublicznego 
zakładu opieki zdrowotnej nie jest ustaleniem faktycznym, lecz oceną prawną, która - 
jako zawarta w autorytatywnej decyzji kompetentnego organu państwa - wiąże inne 
organy państwowe. Decyzja ta bowiem stwarza stan prawny polegający na tym, że 
wpisany do rejestru zakład opieki zdrowotnej podejmuje - z chwilą wpisu do rejestru - 
działalność jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej i do czasu prawomocnego 
wykreślenia z rejestru zachowuje status niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej 
we wszelkich stosunkach prawnych, a zatem nie tylko w stosunkach z osobami 
korzystającymi z usług zdrowotnych tego zakładu, ale także w sferze stosunków 
podatkowych i finansowych oraz - co szczególnie doniosłe dla tej sprawy - w sferze 
stosunków z zakresu prawa pracy. Za prawnym związaniem sądów pracy tą oceną 
prawną przemawia nie tylko wzgląd na konieczność poszanowania kompetencji są-
dów administracyjnych do oceny zgodności z prawem decyzji w sprawie wpisu do 
rejestru zakładów opieki zdrowotnej, lecz także charakter tej decyzji jako decyzji 
typowo konstytutywnej. W doktrynie za utrwalony należy bowiem uznać pogląd, że 
sądy powszechne są związane prawomocnymi konstytutywnymi decyzjami organów 
administracji publicznej lub że sądy są obowiązane uwzględniać stan prawny wywo-
łany przez tę decyzję. Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy jest zdania, iż 
sąd pracy rozpoznający roszczenie pracownika zakładu opieki zdrowotnej o przyrost 
miesięcznego wynagrodzenia z art. 4a ustawy, jest związany decyzją wojewody o 
wpisie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej do rejestru zakładów opieki zdro-
wotnej. 
Niezależnie od związania sądu pracy decyzją wojewody o wpisie zakładu 
opieki zdrowotnej do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, Sąd Najwyższy stwierdza, 
iż sąd pracy jest związany prawomocnym wpisem spółki akcyjnej albo samodzielne-
go publicznego zakładu opieki zdrowotnej do Krajowego Rejestru Sądowego. Pra-
womocne postanowienie sądu rejestrowego o wpisie do Krajowego Rejestru Sądo-
wego spółki akcyjnej lub samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej prze-
sądza o ostatecznym nabyciu przez zgłoszony do rejestracji podmiot statusu - odpo-

 
22
wiednio - spółki akcyjnej lub samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. 
Samodzielny zakład opieki zdrowotnej jest bowiem inną - od spółki akcyjnej - katego-
rią osoby prawnej. Oznacza to, że do czasu ewentualnego wykreślenia spółki P. 
Centrum Usług Zdrowotnych-Zakład Opieki Zdrowotnej SA z rejestru przedsiębior-
ców nie może mieć ona - lub prowadzony przez nią zakład opieki zdrowotnej - sta-
tusu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Dotyczy to również sto-
sunków pracy.  
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji. 
========================================