II OZ 954/15

II OZ 954/15 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2015-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1374/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-28
II OSK 2095/16 - Wyrok NSA z 2018-08-22
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 i art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1374/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1374/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku M. K. – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną.
W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący M. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek wynika z okoliczności faktycznych sprawy. Podał, że jest uczniem, pozostaje na utrzymaniu rodziców, nie posiada żadnego majątku, poza przedmiotami codziennego użytku. Wskazał, że prowadzenie egzekucji administracyjnej w celu wykonania decyzji o tak doniosłych skutkach finansowych dla skarżącego (kwota 20.000 zł) byłoby nieusprawiedliwione i skazane na bezskuteczność prowadzącą do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Egzekucja sprowadzi na skarżącego trudne do odwrócenia skutki oraz może mu wyrządzić szkodę.
Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd przytaczając art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., podał, że o trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Sąd podkreślił, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wstrzymanie wykonania powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. Twierdzenia strony winny odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej.
W ocenie Sądu nie zostały przez skarżącego wykazane przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podniósł, iż samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia oceny, do iż wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonym orzeczeniu obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla skarżącego znacząca w kontekście jego ogólnej sytuacji majątkowej. Ogólnikowe twierdzenia strony wskazujące na brak środków finansowych, ponieważ skarżący jest uczniem i pozostaje na utrzymaniu rodziców, a egzekucja sprowadzi na skarżącego trudne do odwrócenia skutki nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącego powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Sądowi nie jest znana z urzędu sytuacja finansowa skarżącego, a nie jest zobowiązany do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie. W oparciu o tak sformułowany wniosek Sąd nie mógł dokonać oceny, czy wykonanie zaskarżonej decyzji w kontekście nieznanych Sądowi możliwości finansowych skarżącego, rzeczywiście będzie na tyle dotkliwe, że może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
W zażaleniu M. K., reprezentowany przez radcę prawnego W. M., zaskarżył powyższe postanowienie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj.: art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaszły podstawy zastosowania ochrony tymczasowej oraz art. 141 § 4 w zw. z zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu postanowienia stwierdzeń co do stanu faktycznego sprawy w sposób przemawiający za sformułowaniem odmiennej sentencji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zawarty we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wywód skarżącego dawał wszelkie podstawy do uwzględnienia jego żądania. Wykazano w nim w sposób odpowiedni do charakteru podnoszonych okoliczności (oświadczenia strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a.), że zachodzą okoliczności uprawniające Sąd pierwszej instancji do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w postaci ekspektatywy wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub sprowadzenia trudnych do odwrócenia skutków. Dowód w postaci oświadczenia strony z art. 45 p.p.s.a. był na tle badanej sprawy jedynym z możliwych, a tym samym, optymalnym do podjęcia ustaleń faktycznych i wydania pozytywnego orzeczenia. Sądowi I instancji z urzędu znany jest wiek skarżącego (dane osobowe znajdują się w aktach administracyjnych); z mocy prawa realizuje on obowiązek szkolny. Notorium powszechnym (a więc faktem, co do którego nie można domagać się dowodów) jest, że uczeń nie zarobkuje i nie posiada majątku oraz że pozostaje na utrzymaniu rodziców, realizujących obowiązek alimentacyjny. Skarżący podkreślił we wniosku, że dysponuje tylko przedmiotami użytku codziennego i nie ma żadnych oszczędności ani innego mienia. Jego możliwości płatnicze, tak wynikające z własnej woli, jak i te, co do których prowadzona jest egzekucja administracyjna są zerowe. Kwalifikowany charakter konsekwencji wywołanych wykonaniem decyzji (znaczny rozmiar szkody oraz trudność w odwróceniu jej następstw) mierzony może być tylko proporcją między możliwościami płatniczymi skarżącego wynikającymi z jego statusu osobistego (uczeń, dziecko) a rozmiarem dolegliwości wynikającej z zaskarżonej decyzji. Skierowane do ucznia żądanie uiszczenia kwoty 20.000 zł już na pierwszy rzut oka razi niecodziennością skutków władczego aktu organu podjętą w stosunku do dziecka (ucznia). Nie chodzi tu bowiem o należność, która w zwyczajowo przyjętych realiach dnia codziennego jest dla ucznia dostępna (np. kilkanaście lub kilkadziesiąt zł zaoszczędzonych z kieszonkowego), ale o kwotę stanowiącą poważną, o wieloletnich w skutkach, dolegliwość nawet dla osoby zarobkującej i osiągającej minimalne wynagrodzenie za pracę (wynoszące obecnie netto ok. 1300 zł). Uwzględniając brak możliwości instytucjonalnego zaciągnięcia długu (z uwagi na brak zabezpieczenia), jak i skalę wymierzonej kary oraz dalekosiężność jej oddziaływania w czasie, zaskarżone postanowienie jawi się jako chybione i zasługuje na zreformowanie. W odpowiedzi na zażalenie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, reprezentowany przez r.pr. M. D. wniósł o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu w/w pisma podniesiono, że zażalenie winno zostać oddalone, albowiem nie zostało oparte na usprawiedliwionych podstawach. Wykonanie zaskarżonej decyzji przez skarżącego nie spowoduje dolegliwości większych niż uszczerbek majątkowy spowodowany zapłatą kary pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...).
Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach.
Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie ( por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M.Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.).
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. W niniejszej sprawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, tak we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak i w zażaleniu nie przedstawił żadnych konkretnych okoliczności dotyczących stanu majątkowego wskazując jedynie, że jest uczniem. Bycie uczniem nie oznacza automatycznie, że osoba ucząca się nie posiada żadnego majątku np. środków finansowych na rachunkach bankowych. Skarżący nie przedłożył też żadnych dokumentów mających świadczyć o stanie finansowym np. wyciągów z banku, ani oświadczenia, że nie posiada kont bankowych. Zauważyć nadto należy, że skutek uiszczenia kary pieniężnej w postaci pomniejszenia majątku zobowiązanego o określoną kwotę może być odwrócony. To, że uiszczenie tej kwoty będzie dolegliwe dla strony nie może być przesłanką do odstąpienia od wykonania decyzji. Jeśli zaś faktycznie skarżący nie posiada majątku podlegającego egzekucji, to tym bardziej wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Podnieść należy, iż jak stanowi art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1619 ) postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Ponadto, jak zauważył pełnomocnik skarżącego, M. K. pozostaje na utrzymaniu rodziców, których obciąża obowiązek alimentacyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę, bądź trudne do odwrócenia skutki. Do stwierdzenia możliwości zaistnienia tych przesłanek – jak już wyżej wskazano - nie są wystarczające same twierdzenia skarżącego. Twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, dotyczącymi jego sytuacji rodzinnej, finansowej oraz majątkowej.
Podkreślić też należy, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie bada zasadności samej skargi.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił zażalenie.