II OZ 949/25

II OZ 949/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
I SA/Op 127/25 - Postanowienie WSA w Opolu z 2025-04-10
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. D. i W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Op 127/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. D. i R. D. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Op 127/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Opolu odrzucił skargę W. D. i R. D. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z 1 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków uznawane jest za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") tym samym tak samo powinna być kwalifikowana czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytku (np. postanowienie NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalne jest zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju zarządzenie.
Zaskarżone zarządzenie Wójt Gminy [...] wydał [...] lipca 2024 r. O zamiarze podjęcia tej czynności (zaskarżonego zarządzenia) skarżący zostali poinformowani przed jego podjęciem w piśmie z 17 maja 2024 r., nr [...]. Nie godząc się z tym zamiarem, złożyli sprzeciw pismem z 1 czerwca 2024 r., który nazywany przez nich jest także wezwaniem do usunięcia naruszenia. Następnie, pismem z 25 września 2024 r. skarżący ponowili złożone żądanie nieujmowania ich nieruchomości w GZE, domagając się odpowiedzi od organu, której - w ich ocenie - nie otrzymali, pomimo wcześniejszego ich pisma z 1 czerwca 2024 r. Odpowiedzi na żądanie skarżących (wyrażone w piśmie z 25 września 2024 r.) organ udzielił pismem z 11 października 2024 r., nr [...], informując w nim, że Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie zaopiniował ten wniosek. Pismo z 11 października 2024 r. zostało doręczone skarżącym - 23 października 2024 r. (k. 63 akt). Stosownie do art. 53 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a. Sąd uznał, że skarżący wiadomość o wydaniu zaskarżonego zarządzenia powzięli w dniu otrzymania odpowiedzi od organu (czyli 23 października 2024 r.). Sąd przyjął najkorzystniejszą dla skarżących opcję daty, od której należy liczyć termin 30 dni do wniesienia skargi do sądu administracyjnego kierując faktem, że samo zarządzenie z 1 lipca 2024 r. zostało opublikowane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] - [...] lipca 2024 r. (w zakładce: Zarządzenia Wójta - 2024 rok), o czym skarżący nie musieli wiedzieć. Natomiast o fakcie negatywnego dla nich rozstrzygnięcia, dowiedzieli się 23 października 2024 r. z pisma z 11 października 2024 r. Skarżący powinni zatem wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od momentu, w którym dowiedzieli się o zaskarżonym zarządzeniu, czyli do 22 listopada 2024 r. (piątek). Tymczasem skarga została wniesiona osobiście bezpośrednio w Sądzie 13 stycznia 2025 r., tj. została wniesiona z uchybieniem terminu, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W. D. i R. D. wskazując, że pismo do którego odwołuje się WSA w Opolu, otrzymane od organu - Gminy [...] z 11 października 2024 r., nr [...] nie wskazywało na konieczność zachowania terminów, a jedynie stwierdzenie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie opiniuje wyłączenie budynku ich własności z GEZ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie wskazać należy na brak jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. Zgodnie z pierwszym, dominującym stanowiskiem, które także sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) dalej "u.o.z." należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17). Zgodnie natomiast z drugim poglądem działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16).
Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z., jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ma ona zatem charakter zewnętrzny, a jej adresatem nie są jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej.
Kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi po terminie obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
W przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi zaczyna biec od dowiedzenia się o wydaniu tego aktu lub podjęciu innej czynności. O rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi decyduje dzień, w którym strona dowiedziała się o władczym działaniu organu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że pismem z 11 października 2024 r., poinformowano skarżących, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na złożony wniosek przez Urząd Gminy [...] o nie ujmowanie w GEZ przedmiotowego budynku - negatywnie zaopiniował ten wniosek. Pismo z 11 października 2024 r. zostało doręczone skarżącym - 23 października 2024 r. Wobec przedstawionych faktów Sąd pierwszej instancji przyjął, że w od tego dnia biegł skarżącym termin do wniesienia skargi. Tymczasem skarga została wniesiona osobiście 19 lutego 2025 r. (k.2) a zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, po terminie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił, że uchybienie terminu nie wiąże się obligatoryjnie z odrzuceniem skargi.
Sąd pierwszej instancji w ramach analizy podstaw stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. powinien wziąć pod uwagę brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. Uznanie bowiem, że GEZ stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) mogłoby skutkować przyjęciem przez stronę skarżącą, że termin do wniesienia skargi jest zachowany w każdym czasie. Stanowisko o tym, że wobec m.in. niejednolitości orzecznictwa, sądy administracyjne powinny rozważać w tego typu sprawach przesłanki stosowania art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA: z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21, z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OZ 287/24).
Ponadto wskazać trzeba, że z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) jednoznacznie wynika wola ustawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, zaś z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca stosowania zawężającej wykładni prawa do sądu.
Dalej wskazać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, że sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem stanowi naruszenie fundamentów demokratycznego państwa prawnego, jakim jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Postępowanie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach, a kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa.
Tym samym stanowisko, jakie zajął Sąd pierwszej instancji, przy braku realnej oceny podstaw zastosowania art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., stanowiłoby o pozbawieniu skarżących prawa do sądu. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie miał na uwadze powyższe rozważania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.