II OZ 888/24

II OZ 888/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 799/24 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2024-11-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 799/24 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy E. z dnia [..] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego N., gmina E. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 799/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy E. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego N., gmina E.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że pismem z dnia 17 września 2024 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy E. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego N., gmina E. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 ust. 2 pkt 2-7, a także § 19 w zakresie sformułowania "Powierzchnia terenu 83,004 ha", § 19 ust. 1 lit. b w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 3 pkt 1 lit. c i e w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 4 pkt 5 w zakresie sformułowania "2,9 MN" oraz załącznika Nr 1 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 2.9.MN.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Rada Gminy E. wniosła o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: - p.p.s.a., uwzględnił w całości skargę Wojewody [...]. Do odpowiedzi na skargę została załączona uchwała Rady Gminy E. nr [...] z dnia [...] października 2024 r. w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy E. nr [...] z dnia [..] marca 2024 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego N., gmina E., którą uwzględniono w całości skargę Wojewody [...] i stwierdzono nieważność § 12 ust. 2 pkt 2-7, a także § 19 w zakresie sformułowania "Powierzchnia terenu 83,004 ha", § 19 ust. 1 lit. b w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 3 pkt 1 lit. c i e w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 4 pkt 5 w zakresie sformułowania "2,9 MN" oraz załącznika Nr 1 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 2.9.MN.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, bowiem na skutek stwierdzenia nieważności § 12 ust. 2 pkt 2-7, a także § 19 w zakresie sformułowania "Powierzchnia terenu 83,004 ha", § 19 ust. 1 lit. b w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 3 pkt 1 lit. c i e w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 4 pkt 5 w zakresie sformułowania "2,9 MN" oraz załącznika Nr 1 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 2.9.MN uchwały z dnia [..] marca 2024 r. nr [...] w postępowaniu autokontrolnym organu, brak jest przedmiotu zaskarżenia, a tym samym przedmiotu kontroli sądowej.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżności w zakresie oceny, czy przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., określający uprawnienie do tzw. autokontroli, może stanowić samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały (bądź jej części) podjętej przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji podzielił w tej kwestii pogląd, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którego uchwałę zaskarżono do sądu administracyjnego, może uwzględnić skargę na taką uchwałę i działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby bowiem do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można natomiast wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wobec powyższego, jeśli postępowanie stanie się bezprzedmiotowe na skutek uwzględnienia przez organ wniesionej skargi w całości i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bądź jej części w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Rada Gminy E. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2024 r., uwzględniła w całości skargę Wojewody [...] i stwierdziła nieważność § 12 ust. 2 pkt 2-7, a także § 19 w zakresie sformułowania "Powierzchnia terenu 83,004 ha", § 19 ust. 1 lit. b w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 3 pkt 1 lit. c i e w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 4 pkt 5 w zakresie sformułowania "2,9 MN" oraz załącznika Nr 1 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 2.9.M. – na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 p.p.s.a.
Zażalenie na to postanowienie wniósł Wojewoda [...], zaskarżając je w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie art. 54 § 3 poprzez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części mieści się w ramach autokontroli kompetencji organu skutkujących uznaniem za bezprzedmiotową skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy radzie gminy nie przysługują uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnych uchwał,
2. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że stwierdzenie nieważności przez organ gminy zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie po wniesieniu skargi, czyni postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bezprzedmiotowym i uzasadnienia jego umorzenie,
3. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na umorzeniu postępowania pomimo braku wejścia w życie i ogłoszenia uchwały nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...] października 2024 r. w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy E. nr [...] z dnia [..] marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego N., gmina E. w sytuacji, gdy skarżący stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części – rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 listopada 2024 r., tj. przed wydaniem postanowienia.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie odnotować należy, że do zażalenia Wojewody [...] załączona została poświadczona za zgodność z oryginałem kopia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 19 listopada 2024 r., stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy E. z dnia [..] października 2024 r. w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy E. z dnia [..] marca 2024 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu geodezyjnego N., gmina E., w części dotyczącej § 1 w zakresie sformułowania "i stwierdza nieważność powyższej uchwały Rady Gminy E. w części dotyczącej § 12 ust. 2 pkt 2- 7, a także § 19 w zakresie sformułowania "Powierzchnia terenu 83,004 ha", § 19 ust. 1 lit. b w zakresie sformułowania "2,9 MN", § 19 ust. 3 pkt 1 lit. c i e w zakresie sformułowania "2,9 M", § 19 ust. 4 pkt 5 w zakresie sformułowania "2,9 MN" oraz załącznika Nr 1 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 2.9 MN oraz § 4.
W chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji, w obrocie prawnym pozostawało już ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 19 listopada 2024 r., mające za przedmiot "autokontrolną" uchwałę Rady Gminy E. z dnia [..] października 2024 r. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru dołączonego przez Wojewodę do zażalenia, wynika, że ww. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 19 listopada 2024 r. wpłynęło do Urzędu Gminy E. w dniu 20 listopada 2024 r.
Z powyższego płynie istotny wniosek, że wobec wyeliminowania w trybie nadzorczym przez Wojewodę na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji "autokontrolnej" uchwały Rady Gminy E. z obrotu prawnego z mocą ex tunc, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do przyjęcia, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy E. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stało się bezprzedmiotowe, bowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia, a tym samym przedmiotu kontroli sądowej, nawet wówczas, gdyby podzielić stanowisko tego Sądu, co do możliwości uwzględnienia przez radę gminy skargi do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia przez nią jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym niejednolitość stanowisk dotyczących oceny, czy przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., określający uprawnienie do tzw. autokontroli, może stanowić samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały (bądź jej części) podjętej przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki nieaprobujące uprawnienia do autokontroli uchwał przez organy samorządu – wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17, opub. w Lex nr 2743067; wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, opub. w Lex nr 384291; wyroki aprobujące autokontrolę – wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2402/15, opub. w Lex nr 2169079; wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14, opub. w Lex nr 1657777; wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17, opub. w Lex nr 2417915). Także w doktrynie problematyka ta nie jest jednolicie oceniana (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Lex/el oraz B. Jaworska - Dębska, Glosa do wyroku NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, Sam. Ter. 2015, nr 9, s. 83–92).
Sposób przyjętej w art. 54 § 3 p.p.s.a. regulacji, zgodnie z którą organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, budzi poważne wątpliwości interpretacyjne w zakresie rzeczywistych uprawnień autokontrolnych, w jakie wyposażone zostały organy administracji publicznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jednym z problemów odnoszących się do powyższej regulacji pozostaje zwłaszcza zagadnienie możliwości zastosowania środków autokontrolnych w razie skarg na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. P. Daniel, glosa do wyr. NSA z 18 września 2019 r., II OSK 2630/17, PiP 2022, nr 5, s. 172 – 178).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym relewantną przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Rada gminy nie posiada kompetencji – ani na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – do stwierdzania nieważności własnych uchwał, w tym również uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i kompetencji takich nie tworzy dla niej również art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten upoważnia bowiem organ do skorzystania z uprawnień autorewizyjnych tylko "w zakresie swojej właściwości" (zwraca na to uwagę T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el oraz Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, z. 4, s. 254). Posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w zakresie swojej właściwości" pełni rolę swoistego "filtra", wyznaczając granice dopuszczalnej autokontroli działania (bezczynności) organu administracji publicznej. Płynie z tego wniosek, że nie zawsze organ administracji, którego działanie albo bezczynność zaskarżono, będzie mógł skorzystać z rozwiązania ukształtowanego w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. Z. Kmieciak, op. cit.).
Odesłanie do właściwości organu, o jakim mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku, gdy wnoszący skargę domaga się stwierdzenia nieważności uchwały, organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą. Pojęcie kompetencji wiąże się bowiem nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych wyznaczających sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co w jakimś stopniu ulegnie zmianie sytuacja prawna innych podmiotów, tzn. organów państwa, czy jednostek. Norma kompetencyjna wyznacza więc sytuację, w której występuje z jednej strony podmiot uzyskujący kompetencję, a z drugiej – adresat normy kompetencyjnej. Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. nie poszerza kompetencji organów gminy i nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia (P. Daniel. op. cit.). Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie w zakresie swojej właściwości i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić.
Konieczność działania w ramach właściwości potwierdza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 p.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995 r., III SA 19/94, OSP 1997, z. 6, s. 294; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne, s. 60-61). Przepisy procesowe nie mogą bowiem stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108).
Wykreowanie z instytucji procesowej art. 54 § 3 p.p.s.a. normy kompetencyjnej dającej organowi stanowiącemu samorządu gminnego, prawo do podejmowania uchwał stwierdzających nieważność własnych uchwał, czyli dokonywania "autonadzoru" nie jest do zaakceptowania z ustrojowego punktu widzenia, biorąc pod uwagę normatywne przesłanki determinujące cel i istotę instytucji nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawach ustrojowych, nie jest przewidziana instytucja "autonadzoru" przyznana organom stanowiącym samorządu terytorialnego. Z woli ustawodawcy wyłącznie w kognicji sądu administracyjnego znajduje się stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego. Kompetencja do. tzw. "autonadzoru" w ogóle nie pozostaje w zakresie działania gminy, jak również nie jest wskazana, jako sprawa należąca do wyłącznej właściwości rady. Także ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulująca szczegółowo procedurę uchwalania i zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie przewiduje możliwości stwierdzania przez radę gminy, nieważności własnego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa ta, w art. 27 stanowi jedynie, że w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna, jak dla uchwalenia planu, bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmując, że rada gminy nie posiada możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Stwierdzenia nieważności nie należy natomiast utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc) (por. zdanie odrębne do wyr. NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14).
Kompetencji organów nie można domniemywać i muszą one wynikać wprost z ustawy (konstytucji). W procesie rekonstrukcji normatywnych podstaw działania rady gminy, przyjęcie wykładni rozszerzającej postanowień art. 54 § 3 p.p.s.a., w ramach procedury przewidzianej w art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje nadużycie w stosowaniu prawa. Nie można zaakceptować wnioskowania per analogia legis przyjmując, że skoro rada gminy ma kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tj. posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia), to "w zakresie swojej właściwości" może również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Odnotować należy, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia, jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji wyłącznie w oparciu o regulacje i instytucje prawoprocesowe, jest niedopuszczalna. Konsekwencją zakazu stosowania analogii jest sytuacja, w której organ administracji może stosować przepisy prawa administracyjnego tylko na podstawie szczegółowej kompetencji do rozstrzygnięcia określonej kategorii spraw, a podstawę prawną decyzji stosowania prawa administracyjnego może stanowić jedynie przepis ustanowiony w ustawie lub w akcie normatywnym (W. Dawidowicz, Głos w dyskusji podczas Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa i Postępowania Administracyjnego, [w:] Legislacja administracyjna. Materiały ze Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa i Postępowania Administracyjnego, red. E. Bojanowski, Gdańsk 1993, s. 213–214). Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o normę proceduralną, przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można kreować norm kompetencji prawodawczej. Z orzecznictwa TK wynika jednoznacznie, że przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (np. wyr. TK z 1 czerwca 2004 r., U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54).
W świetle poczynionych rozważań nie można zgodzić się z argumentacją, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi stanowiącemu gminy uprawnienie autokontrolne, w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego ze skargi organu nadzoru. Możliwość korzystania z instytucji autokontroli jest wyłączona, ponieważ w tym postępowaniu radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, z. 4, s. 250 i n.). Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że mimo iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza to możliwości stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru. Nie jest zasadna konstatacja przyjmująca dualizm reżimów normatywnych w zakresie postępowania nadzorczego, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym wraz z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako komplementarne, tworzą integralny zespół norm regulujących instytucję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.
Wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Egzegeza przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego, musi prowadzić do rezultatu, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi organu nadzoru. Natomiast, korzystająca z uprawnienia autokontrolnego i podejmująca na tej podstawie uchwałę o stwierdzeniu nieważności własnej uchwały, rada wkracza w kompetencje zastrzeżone ustawowo dla sądu administracyjnego. Jest to nie tylko sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym regulującymi postępowanie nadzorcze i art. 147 § 1 p.p.s.a., ale jest też nie do pogodzenia z celem i istotą instytucji autokontroli określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a., która pozwala organowi administracji publicznej załatwić skargę sądową we własnym zakresie, bez wikłania sądu w proces jej rozpatrywania. Postępowanie takie godzi w zasadę podziału i równowagi władzy wykonawczej i sądowniczej, przez to, że dopuszcza, aby organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a., zastępował sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Na gruncie ustaw o samorządzie gminnym i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko wyrok sądu stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast przepis art. 54 § 3 p.p.s.a nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał, alternatywnie wobec prawno -ustrojowego reżimu normatywnego regulującego procedurę nadzoru nad działalnością samorządu gminnego.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.