II OZ 846/25

II OZ 846/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1433/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-09-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 § 1, art. 112, art. 124
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 86 § 1, art. 87 § 1 i 2, art. 184, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1433/24 o przywróceniu M. N. terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 5 czerwca 2025 r. znak: WI-I.7840.15.33.2024.SA w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 5 czerwca 2024 r., znak WI-I.7840.15.33.2024.SA odmówiono M.N. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało doręczone skutecznie pełnomocnikowi strony 11 czerwca 2024 r. W pouczeniu wskazano, że stronie przysługuje prawo złożenia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Postępując zgodnie z wyżej wymienionym pouczeniem, pełnomocnik złożył zażalenie.
Wojewoda Małopolski poinformował stronę w piśmie doręczonym jej 16 września 2024 r., że doszło do uchybienia terminu do złożenia skargi.
W dniu 23 września 2024 r. strona złożyła skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, który uzasadniła błędnym pouczeniem.
Organ przyznał w odpowiedzi, że strona została błędnie pouczona o przysługujących jej środkach zaskarżenia i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z 24 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1433/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosownie do art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.) przywrócił termin do wniesienia skargi.
Sąd mając na uwadze treść art. 86 § 1 P.p.s.a. i art. 87 § 1 P.p.s.a. i po przeprowadzeniu analizy argumentacji wniosku o przywrócenie terminu a także po analizie akt sprawy uznał, że pełnomocniczka skarżącej wykazała, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez jej winy.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało skutecznie doręczone pełnomocniczce w dniu 11 czerwca 2024 r., a zatem termin do złożenia skargi mijał w dniu 11 lipca 2024 r. Natomiast skarga została złożona ponad dwa miesiące później, w dniu 23 września 2024 r.
Sąd uznał jednak, że wnioskodawczyni nie można przypisać winy w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi, skoro uchybienie temu terminowi było skutkiem zastosowania się do błędnego pouczenia o środku zaskarżenia.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 124 § K.p.a. jednym z elementów składowych postanowienia jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 112 K.p.a., które na mocy art. 126 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie również do postanowień, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak wskazuje się w piśmiennictwie przepis ten konkretyzuje gwarancje procesowe wynikające z zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a. i oznacza, że błędna realizacja obowiązków informacyjnych przez organ administracji publicznej we wskazanym zakresie nie może wywoływać negatywnych dla strony skutków procesowych, nie tylko w odniesieniu do terminów do wniesienia środków zaskarżenia, lecz także całej procedury ich wnoszenia (M. Wojtuń, komentarz do art. 112, [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el. 2023).
Skoro zastosowanie się do błędnego pouczenia nie może szkodzić stronie, której sytuacji prawnej ustawodawca nie różnicuje zależnie od tego, czy jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, to w świetle art. 112 K.p.a. przyjąć należy, że stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia, nie można przypisać winy w niedochowaniu terminu niezależnie od tego, czy była reprezentowana w postępowaniu przez tego rodzaju pełnomocnika, czy też nie (podobnie NSA m.in. w postanowieniach: z 10 listopada 2023 r., I OZ 513/23, z 19 marca 2014 r., II GSK 93/13). Błędne pouczenie co do środka zaskarżenia nie powoduje wstrzymania biegu terminu do wniesienia właściwego środka zaskarżenia, lecz po uzyskaniu wiedzy o właściwym trybie zaskarżenia pozwala dochodzić przywrócenia uchybionego terminu.
Uczestnik postępowania M.S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości na podstawie art. 86 § 3 P.p.s.a. Zarzucił naruszenie:
• art. 112 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia niezależnie od tego, czy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też nie;
• art. 86 § 1 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie dokonała w terminie czynności bez swojej winy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie kwestii przywrócenia terminu do złożenia skargi do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Ponadto wystąpił o zwrot kosztów postępowania.
Uczestnik postępowania nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zasada braku odpowiedzialności za zastosowanie się do mylnego pouczenia przez organ w zakresie przysługującego środka zaskarżenia (art. 112 K.p.a.) odnosi się także do strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Przywołał stanowisko doktryny zawarte w postanowieniu WSA w Warszawie z 10 lipca 2014 r. sygn. akt IV SO/Wa 59/13 według którego od profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym wymaga się większej niż od samego wnioskodawcy staranności przy dokonywaniu czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kwalifikowany pełnomocnik nie może uchylić się od ujemnych konsekwencji procesowych zaniedbań wynikających z udzielenia jego mocodawcy mylnego pouczenia przez Sąd. Adwokat i radca prawny są bowiem podmiotami profesjonalnymi z założenia dysponującymi zawodową wiedzą nie tylko o ciążących na nich obowiązkach i przysługujących uprawnieniach, ale co do obowiązujących unormowań sądowoadministracyjnych w ogóle i od których należy wymagać znajomości obowiązujących regulacji procesowych. Zarówno adwokaci, jak i radcowie prawni zawodowo świadczą usługi w zakresie pomocy prawnej, a w szczególności udzielania porad prawnych oraz występowania przed sądami i urzędami (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, Dz. U. z 2014 r., poz. 635; art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 637). Nie można mieć wątpliwości, że zarówno adwokaci, jak i radcowie prawni uzyskują prawo samodzielnego wykonywania zawodu po starannym przygotowaniu merytorycznym, tak teoretycznym, jak i praktycznym (art. 75 i nast. Prawa o adwokaturze oraz art. 32 i nast. ustawy o radcach prawnych), a sama działalność zawodowa adwokatów i radców prawnych winna być świadczona ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki (art. 3 ust. 2 ustawy o radcach prawnych; por. § 8 Kodeksu etyki adwokackiej).
Z tych względów Sąd ma prawo zakładać, że reprezentujący stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym adwokat bądź radca prawny posiada wiedzę o prawach i obowiązkach procesowych, zarówno ciążących na mocodawcy, jak i ciążących na nim samym, jako profesjonalnym reprezentancie. Zatem uchybienie terminowi, które nastąpiło z winy pełnomocnika, nie uzasadnia restytucji terminu, chociażby ten, którego pełnomocnik reprezentuje, nie ponosił żadnej przy tym winy. Strona nie może więc domagać się skutecznie przywrócenia terminu uchybionego z winy jego reprezentanta, którego zachowanie, przybierające także formę zaniechania, traktowane jest jako czynność samej strony.
Wzgląd na wysokie kwalifikacje zawodowe wymagane przez ustawy o adwokaturze i o radcach prawnych od adwokatów i radców prawnych pozwala zakładać, że mimo braku wymaganego ustawą pouczenia lub mimo pouczenia wadliwego pełnomocnik należycie wykona procesowe uprawnienie lub obowiązek. Trudno więc dopatrzyć się jakościowej różnicy między sytuacją, gdy pełnomocnik zaniechał wniesienia środka zaskarżenia skutkiem zwyczajnego przeoczenia upływającego terminu, a sytuacją, gdy zaniechał tego w efekcie braku pouczenia lub pouczenia mylnego – w obu wypadkach pełnomocnik zaniechał zawodowej staranności, wymaganej od niego ze względu na profesjonalny charakter jego działalności.
Sąd zaznaczył, że korzystanie w procesie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika wiąże się dla strony nie tylko z określonymi korzyściami, ale i z pewnym ryzykiem. To ostatnie wydaje się być jednak akceptowalne, gdyż zdaje się być nieproporcjonalnie mniejsze niż korzyści.
Zasadne, w świetle ustawowej regulacji, jak i zgodne z doświadczeniem życiowym, jest założenie, że strona, korzystająca z usług profesjonalnego pełnomocnika, godzi się ponosić procesowe konsekwencje ewentualnych zaniedbań pełnomocnika. W ocenie Sądu, dotyczy to również zaniedbań wywołanych brakiem pouczenia bądź pouczeniem wadliwym, skoro przy zachowaniu wymaganej staranności pełnomocnik powinien mimo to należycie wykonać procesowe uprawnienie lub obowiązek. Zatem nawet jeżeli niedotrzymanie terminu do wniesienia środka zaskarżenia spowodowane jest błędnym pouczeniem Sądu, to profesjonalny pełnomocnik winien sam doskonale wiedzieć, jaki środek zaskarżenia przysługuje i ile ma dni na jego wniesienie. [por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GZ 239/08 i z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 633/11 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 881/12 - wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - zob. także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I KZP 6/13 oraz por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., Komentarz, wyd. 4, s. 486]".
Wnoszący zażalenie mając powyższe na uwadze, stwierdził, że per analogiam wyrażony pogląd znajduje zastosowanie do sytuacji mającej miejsce w przedmiotowej sprawie. Doszło do sytuacji, w której strona była reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego i to pełnomocnik sporządzając środek zaskarżenia zastosował się do błędnego pouczenia mimo, iż od profesjonalisty winno oczekiwać się, że mimo błędu w pouczeniu podejmie prawidłowe czynności w sprawie, skutkiem czego nie dopuści do uchybienia.
W odniesieniu do powyższego, nie można zgodzić się z tym, by działania profesjonalnego pełnomocnika stawiać na równi z działaniami osób działających bez zawodowej reprezentacji, czego w skarżonym postanowieniu dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pomijając w całości, że od pełnomocników - adwokatów i radców prawnych należy wymagać znajomości obowiązujących regulacji procesowych oraz działań opartych o najwyższy poziom profesjonalizmu i należytej staranności wynikającej z gruntownej i głębokiej wiedzy. Wobec tego nie zgadza się z zasadnością przywrócenia terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do naruszenia art 86 § 1 P.p.s.a. żalący się wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała przesłanki braku winy w niedokonaniu czynności w postępowaniu w terminie.
Jak wskazano uchybienia pełnomocnika nie mogą stanowić uzasadnienia przywrócenia terminu, jeśli pełnomocnik nie dołożył należytej staranności w swoich działaniach niezależnie od tego, czy pouczenie organu było prawidłowe i czy w ogóle zostało zawarte.
Stwierdził również, że do okoliczności uzasadniających odstąpienie od reguły wskazanej w art. 85 P.p.s.a. nie zalicza się błędnego wniesienia skargi do niewłaściwego podmiotu. Nie można bowiem uznać, iż mylne wniesienie pisma było zdarzeniem nagłym czy zdarzeniem od strony niezależnym.
Uwzględniając całokształt przytoczonej w niniejszej sprawie argumentacji stwierdził, iż skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, w związku z czym termin ten nie powinien zostać przywrócony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.) jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 P.p.s.a.). We wniosku o przywrócenie terminu należy przy tym uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 P.p.s.a.).
Podkreślić należy, że przesłankę braku winy w uchybieniu terminu należy oceniać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Chodzi więc o okoliczności od strony całkowicie niezależne i nieprzewidywalne.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, że pełnomocnik skarżącej pomimo bycia profesjonalnym pełnomocnikiem mógł skorzystać z dobrodziejstwa jakie niesie ze sobą treść art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej K.p.a.), który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Oczywiście w orzecznictwie i piśmiennictwie istnieją odmienne poglądy na kwestię korzystania z uprawnienia z art. 112 K.p.a. przez profesjonalnego pełnomocnika jednak NSA rozpoznający zażalenie podziela pogląd przeciwny do zaprezentowanego w zażaleniu.
Błędne pouczenie przez organ administracji o przysługującym środku zaskarżenia w tym przypadku o zażaleniu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Wojewody Małopolskiego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zamiast o skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest okolicznością, na którą strona nie miała wpływu i była ona od niej niezależna, jak tego wymaga art. 87 § 2 P.p.s.a.
Skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika nie można przypisać winy w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi, skoro uchybienie temu terminowi było skutkiem zastosowania się przez nią do błędnego pouczenia o środku zaskarżenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jednym z elementów składowych decyzji (postanowienia) jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7), a w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi (pkt 9).
W ocenie NSA, przepis art. 112 K.p.a. należy wykładać jak czyni to piśmiennictwo, uznając, że konkretyzuje on gwarancje procesowe wynikające z zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a. (zasady informowania) i oznacza, że błędna realizacja obowiązków informacyjnych przez organ administracji publicznej we wskazanym zakresie nie może wywoływać negatywnych dla strony skutków procesowych, nie tylko w odniesieniu do terminów do wniesienia środków zaskarżenia, lecz także całej procedury ich wnoszenia (M. Wojtuń, komentarz do art. 112, [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el. 2023). Skoro natomiast zastosowanie się do błędnego pouczenia nie może szkodzić stronie, której sytuacji prawnej ustawodawca nie różnicuje zależnie od tego, czy jest, czy też nie jest, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, to w świetle art. 112 K.p.a. przyjąć należy, że stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia, niezależnie od tego, czy była reprezentowana w postępowaniu przez tego rodzaju pełnomocnika, czy nie, nie można przypisać winy w niedochowaniu terminu (podobnie NSA m.in. w postanowieniach: z 10 listopada 2023 r., I OZ 513/23, z 19 marca 2014 r., II GSK 93/13, dostępne w CBOSA). Błędne pouczenie co do środka zaskarżenia nie powoduje wstrzymania biegu terminu do wniesienia właściwego środka zaskarżenia, lecz po uzyskaniu wiedzy o właściwym trybie zaskarżenia pozwala dochodzić przywrócenia uchybionego terminu.
Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca bez własnej winy, stosując się do wadliwego pouczenia organu w zakresie trybu zaskarżenia postanowienia Wojewody Małopolskiego, uchybiła terminowi do wniesienia skargi a zatem należało przywrócić jej termin do wniesienia skargi.
Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 112 K.p.a. znajduje, zdaniem NSA, uzasadnienie w zasadach konstytucyjnych – np. zasadzie prawa do sądu (art. 45 ust. 1) oraz równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Pozbawiając stronę uprawnienia wynikającego z art. 112 K.p.a. z uwagi na to, że strona dbając o własne dobrze pojęte interesy zwróciła się o pomoc w sprawie do profesjonalnego pełnomocnika doprowadzono by do jawnej dysproporcji w prawach ze stronami, które występują w sprawie samodzielnie. Wyraźnie korzystniejszą pozycję miałaby bowiem strona bez pełnomocnika. Strona nie powinna być gorzej traktowana z uwagi na to, że posiada takiego pełnomocnika.
Oczywiście pożądaną sytuacją byłoby skorygowanie przez pełnomocnika błędów pouczenia organu i wniesienie skargi do właściwego sądu w ustawowym terminie ale nie można strony karać za to i przypisać jej winę, że zastosowała się do błędnej informacji organu, który zobligowany jest do udzielania stronie wiarygodnych informacji w taki sposób aby nie poniosła z tego tytułu szkody.
Ponownie zaznaczyć należy, że skoro w art. 112 K.p.a. ustawodawca nie rozróżnia strony samodzielnie występującej w sprawie od strony reprezentowanej przez pełnomocnika, to ich prawo do prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia i trybie ich wnoszenia powinno być takie samo. W konsekwencji czego także strona reprezentowana przez pełnomocnika korzysta z ochrony przed skutkami procesowymi wadliwego pouczenia jak w niniejszej sprawie.
W sprawie niewątpliwie doszło do wadliwego pouczenia albowiem treść pouczenia zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z 5 czerwca 2024 r. znak: WI-I.7840.15.33.2024.SA o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 361/2023 z 6 grudnia 2023 r., znak: AB.6740.124.2022.MT, zawierała błędne pouczenie o prawie zaskarżenia tego postanowienia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ul. Krucza 38/42, 00-926 Warszawa, za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia (str. 6 postanowienia).
Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi z powodu wadliwego pouczenia organu o środkach zaskarżenia i nie ponosi za to winy, co skutkowało przywróceniem jej terminu do wniesienia skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.