II OZ 844/25

II OZ 844/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2127/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-03-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 184, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2127/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. w W. na uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r., nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2127/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę M. w W. na uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r., nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powodem odrzucenia skargi było wniesienie jej po terminie wynikającym z brzmienia art. 52 i art. 53 sprzed nowelizacji dokonanej art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
Sąd zauważył, że z ww. przepisu ustawy nowelizującej wynika, że do skargi na zaskarżoną uchwałę stosuje się art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: u.s.g.) – obie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.
Sąd przywołał art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji i stwierdził, że organ słusznie zauważył, iż strona skarżąca dwukrotnie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pierwsze wezwanie zostało dokonane w piśmie z 13 marca 2023 r., które złożono w siedzibie organu 30 marca 2023 r. W jego następstwie, 31 maja 2023 r. skarżąca wniosła skargę na ten sam plan miejscowy. Skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1409/23 – jako wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji). Natomiast drugie wezwanie, do którego nawiązuje aktualnie analizowana skarga (s. 3), zostało złożone w organie 4 sierpnia 2023 r.
Sąd podkreślił, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie, jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Sąd podzielił powyższe stanowisko jako utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15).
Sąd wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 2844/24, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie wymagał, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. Wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed opisanej na wstępie nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby natomiast obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zawarto w postanowieniach NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OZ 69/24, z 19 lipca 2023 r. sygn. akt II OZ 416/23, z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II OZ 752/22.
Sąd dokonał analizy akt sprawy i ich zestawienia z treścią akt w sprawie VII SA/Wa 1409/23 i doszedł do wniosku, że wbrew ocenie skarżącej w piśmie z 12 września 2024 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 4 sierpnia 2023 r. nie było pierwszą tego typu czynnością skarżącej w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że dysponuje "wnioskiem o usunięcie naruszeń poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego w części" zaskarżonej uchwały, który skarżąca złożyła w organie 30 marca 2023 r. Sąd zaznaczył, że okoliczność, iż tytuł tego pisma – sporządzonego i podpisanego przez adwokata – nie nawiązuje do określeń ustawowych, nie ma żadnego wpływu na jego ocenę, skoro z jego treści niezbicie wynika, że intencją strony było doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zaskarżonej uchwały, które – w jej ocenie – naruszały interes prawny skarżącej. Temu natomiast służyła instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd stwierdził także, że na ewentualną dopuszczalność ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wpływają również różnice w treści wezwań z 13 marca 2023 r. i 4 sierpnia 2023 r. W sprawie niewątpliwie zachodzi tożsamość podmiotowa – składającym oba te środki prawne jest ta sama strona. Zachodzi również zasadnicza tożsamość przedmiotowa, skoro oba wezwania dotyczą tej samej uchwały Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r. nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, w obu tych przypadkach, skarżąca wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej tytułu prawnego do działek o nr ew. [...] (przedtem: [...]) oraz [...] (przedtem: [...]). Innymi słowy, ta sama skarżąca, kieruje do tego samego organu, wezwanie dotyczące usunięcia naruszenia prawa przez wyeliminowanie części tej samej uchwały, powołując się na tytuł prawny do tych samych nieruchomości. Dodatkowo Sąd zauważył, że zarówno w wezwaniu z 4 sierpnia 2023 r. jak i w wezwaniu z 13 marca 2023 r., skarżąca domagała się uchylenia przez organ § 76 pkt 1 tiret piąte i szóste oraz § 130 pkt 21 zaskarżonej uchwały, jak również załącznika graficznego w zakresie szerokości linii rozgraniczającej drogi 21KD(D) / 3KDG oraz w zakresie obowiązującej linii zabudowy dla terenu MU5 – działka nr [...] i [...] z obr. [...]. Przeredagowanie zarzutów oraz użycie innego układu graficznego i sformułowań nie sprawia, że wezwanie z 4 sierpnia 2023 r. mogłoby zostać uznane za pierwsze w tej sprawie. Granice rozpoznania sprawy na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikają bowiem z zestawienia zakresu zaskarżenia i ewentualnego naruszenia interesu prawnego – te zaś wezwanie z 4 sierpnia 2023 r. jedynie powtarza.
Sąd nie stwierdził aby zakres zaskarżenia się zmienił, a w konsekwencji nie uznał – jak żąda tego skarżąca – że nowe wezwanie powinno mieć odrębny charakter, nawet przy przyjęciu, że zostało ono oparte na odrębnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Odwołania i zażalenia również mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami, czy zażaleniami, należy uznać za pojedyncze środki zaskarżenia. Brak było podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku tego środka prawnego brak jest podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych. Sąd za bez znaczenia uznał fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi (tak m.in. postanowienie NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 219/19).
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko raz, to należało przyjąć, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako również wniesiona po terminie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Skarżąca Spółdzielnia wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości zarzucając naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione przez Składającego zażalenie zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. z dnia 4 sierpnia 2023 r. było wezwaniem ponownym, a jako takie przysługuje tylko raz, wobec czego należało przyjąć, że skarga wniesiona przez Skarżącego na uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r. nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 września 2023 r. została wniesiona po terminie, podczas gdy wezwanie z dnia 04 sierpnia 2023 r. skierowane do Rady m.st. Warszawy było pierwszym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, które wyczerpywało procedurę wskazaną w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.), a nadto złożona skarga różniła się zakresem podniesionych zarzutów. Nadto, ustawa nie ustaliła żadnych granic czasowych dla skuteczności wezwania rady gminy do zmiany jej uchwały, a postanowienie o odrzuceniu skargi nie skutkuje prawomocną oceną zgodności uchwały z prawem i dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że takie postanowienie zawsze powoduje wygaśnięcie prawa do zaskarżenia tej samej uchwały, co w konsekwencji doprowadzało do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że skarga została wniesiona po terminie i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;
2) art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga na uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r. nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 września 2023 r. została ponownie wniesiona po terminie, gdyż do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie czternastodniowy termin wynikający z art. 52 § 3 P.p.s.a. (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.), podczas gdy przepis ten wskazuje, że skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Oznacza to, że termin czternastodniowy dotyczy czasu, w którym można wnieść wezwanie do organu do usunięcia naruszenia prawa, a nie jest to termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nadto art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.) nie dotyczy uchwał rady miasta, a do takich uchwał stosuje się art. 52 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.), z którego wynika, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skargę z dnia 29 września 2023 r. składający zażalenie wniósł z zachowaniem powyższego terminu, co w konsekwencji doprowadzało do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że skarga została wniesiona po terminie i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w zażaleniu zarzutów, które zdaniem Spółdzielni są uzasadnione.
Zasadniczo zarzuty zażalenia sprowadzają się do argumentu wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że skarżąca dwukrotnie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa tej samej zaskarżonej uchwały przy czym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa składa się tylko raz na daną uchwałę w terminie 14 dni od dowiedzenia się o wydaniu zaskarżonej uchwały. Skarżąca uważa, że złożyła co prawda drugie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą ale zawierało ono nową argumentację prawną żądania usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarga w jej ocenie zawiera kompletnie inne zarzuty i argumentację prawną. Nie każde ponowne wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa może być automatycznie potraktowane jako uzasadniające odrzucenie skargi. Sąd powinien starannie przeanalizować każde kontrolowane czynności organu administracyjnego, a swoje stanowisko adekwatnie uzasadnić w wydanym wyroku lub postanowieniu, czego Sąd I instancji nie dokonał.
Spółdzielnia podkreśla, że skarga nie zasługuje na odrzucenie, gdyż:
1) jest to pierwsze wezwanie Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszeń prawa wniesione w trybie art. 53 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.;
2) wezwanie zawiera kompletnie inne zarzuty i argumentację prawną niż złożony uprzednio wniosek do usunięcia naruszeń prawa;
3) nie doszło do zbadania merytorycznego zaskarżonej uchwały przez Sąd i nie ma merytorycznego werdyktu, który korzystałby z powagi rzeczy osądzonej;
4) odrzucenie skargi naraża Spółdzielnię na pozbawienie prawa do sądu;
5) wyłącznie wniesienie skargi umożliwia jej rozwiązanie jej sytuacji faktycznej i prawnej i umożliwia skorzystanie ze swego prawa, które wskutek braku jakiegokolwiek działania ze strony organu, zostało ograniczone - mimo tego, że organ posiada środki i możliwości faktyczne do żądanego przez nią usunięcia naruszeń poprzez wyeliminowanie z treści zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy postanowień sprzecznych z aktualnym stanem faktycznym i prawnym, które to postanowienia poza tym, że nie odpowiadają rzeczywistości, przynoszą jej konkretne straty poprzez uniemożliwienie wykonywania w pełni prawa własności nad nieruchomością i korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.
Spółdzielnia uważa, że Sąd I instancji błędnie rozumie również termin wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w 2017 r. W jej ocenie powyższy przepis wskazuje, że skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Oznacza to. że termin czternastodniowy dotyczy czasu, w którym można wnieść wezwanie do organu do usunięcia naruszenia prawa, a nie jest to termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Nadto art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.) nie dotyczy uchwał rady miasta, a do takich uchwał stosuje się art. 52 § 4Pp.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 (przed nowelizacją z 2017 r.), z którego wynika, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skargę z dnia 29 września 2023 złożoną osobiście w dniu 02 października 2023 r. Spółdzielnia wniosła z zachowaniem powyższego terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji trafnie przyjął, że na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W niniejszej sprawie, która dotyczy skargi na uchwałę Rady Gminy Warszawa – Centrum nr 496/XXXVI/2000 z 28 sierpnia 2000 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., czyli sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przepis art. 52 § 4 P.p.s.a. stanowi zaś, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.
Skoro zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 sierpnia 2000 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 P.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie), to skarżący był zobowiązany do wezwania Rady Miasta Warszawy do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.
Przy wnoszeniu skargi na uchwałę miało zatem znaczenie poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a następnie wniesienie skargi w terminie wskazanym w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał skargę Spółdzielni z 29 września 2023 r. (data wpływu 2 października 2023 r.) za złożoną po terminie albowiem Spółdzielnia już wcześniej wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą wezwaniem z 13 marca 2023 r. (data wpływu do organu 30 marca 2023 r.) a następnie wniosła skargę na tą uchwałę do WSA w Warszawie 31 maja 2023 r. – sygn. akt VII SA/Wa 1409/23. Skarga ta jednak została odrzucona bowiem wniesiona została po terminie z art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Drugie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce 4 sierpnia 2023 r. i dotyczyło obecnie rozpoznawanej skargi na tę samą uchwałę.
Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje podmiotowi, którego interes prawny narusza zaskarżona uchwała, jednokrotnie. Dalsze wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mają takiego charakteru. Zatem wezwanie do usunięcia prawa jest swoistą odmianą środka odwoławczego, który może zostać zastosowany tylko raz w stosunku do konkretnej uchwały przy założeniu, że dotyczy określonego zakresu naruszenia interesu prawnego i tego samego skarżącego. Możliwe jest bowiem wnoszenie wezwań do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczą tej samej uchwały ale diametralnie inny jest naruszony interes prawny.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyjęcie innego poglądu mogłoby doprowadzić do destabilizacji obrotu prawnego bowiem wielokrotnie strony mogłyby na podstawie już wcześniej ocenionego naruszenia interesu prawnego daną uchwałą ponawiać skargi i żądać stwierdzenia nieważności tych uchwał.
Niewątpliwie pozycja procesowa skarżących uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. byłaby bardziej uprzywilejowana w porównaniu do skarżących na podstawie innych przepisów prawa administracyjnego.
Sąd słusznie zauważył, że porównanie treści wezwań do usunięcia naruszenia prawa z 13 marca 2023 r. i z 4 sierpnia 2023 r. prowadzi do wniosku, że zachodzi pomiędzy nimi tożsamość podmiotu, który występuje z wezwaniem a także tożsamy jest przedmiotu wezwania bowiem dotyczy tej samej zaskarżonej uchwały. W obu przypadkach Spółdzielnia powołuje się na naruszenie swojego interesu prawnego opartego na przysługującym jej prawie do działek nr ew. [...] (przedtem [...]) oraz [...] (przedtem [...]) domagając się uchylenia § 76 pkt 1 tiret piąte i szóste oraz § 130 pkt 21 zaskarżonej uchwały, jak również załącznika graficznego w zakresie szerokości linii rozgraniczającej drogi 21KD(D)/ 3KDG oraz w zakresie obowiązującej linii zabudowy dla terenu MU5 – działka [...] i [...] z obr. [...]. Zatem nie można zaprzeczyć, że istota zaskarżenia uchwały w obu przypadkach jest identyczna. Nie zmieni tego przywołanie innej argumentacji, zmiana układu graficznego wezwania czy użytych sformułowań.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że zakres zaskarżenia uchwały w kontekście naruszonego interesu prawnego Spółdzielni wskazany w obu wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa jest tożsamy a zatem identyczne są granice w jakich Sąd miałby badać legalność tej uchwały. Twierdzenia zażalenia, że Spółdzielnia powołuje kompletnie inne zarzuty i argumentację prawną są bez znaczenia dla oceny czy obecne wezwanie odpowiada co do istoty wezwaniu je poprzedzającemu. Sąd wykazał bowiem istotne dla zakresu rozpoznania skargi tożsamości.
Wezwanie z 4 sierpnia 2023 r. może zawierać inne podstawy faktyczne i prawne podnoszonych zarzutów ale nie zmieni to faktu, że poprzednio złożone wezwanie w inny sposób, inną argumentacją domagało się uchylenia określonych zapisów tej samej uchwały. Zdaniem NSA’ wynika z tego, że środek zaskarżenia, którego emanacją jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przy zaskarżaniu aktu prawa miejscowego przysługuje stronie powołującej się na własny i konkretny interes prawny tylko raz i w sytuacji kiedy z tego środka zaskarżenia strona skorzystała zgodnie z obowiązującą procedurą, to nie może z niego skorzystać kolejny raz.
Również okoliczność, że poprzednia skarga zainicjowana wezwaniem z 13 marca 2023 r. została odrzucona z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia nie uprawnia do przyjęcia, że obecne wezwanie należy uznać za pierwsze i dopuszczalne. Brak merytorycznego rozpatrzenia skargi nie świadczy o tym, że skargi nie wniesiono. Spółdzielnia zainicjowała postępowanie sądowe składając skargę a następnie skarga została odrzucona. Sąd nie przeszedł do merytorycznej oceny skargi bowiem ta była niedopuszczalna z racji przekroczenia terminów do wniesienia skargi.
Mając powyższe na uwadze za bezzasadne należało uznać twierdzenia Spółdzielni, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest pierwszym w kontekście naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Spółdzielnia miała zapewnione prawo do sądu i z niego skorzystała inicjując postępowanie sądowe wezwaniem z 13 marca 2023 r. Niestety z powodów leżących po stronie skarżącej skarga nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie. Także niekorzystna sytuacja prawna i faktyczna, w której znalazła się Spółdzielnia nie uzasadnia przyjęcia odmiennej oceny niż ocena Sądu I instancji bowiem przysługująca jej procedura ochrony swych praw została zakończona.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika też aby Sąd wskazywał na czternastodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie planu miejscowego. Do skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego zastosowanie ma art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., który wprost przewiduje, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W tym stanie sprawy Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę Spółdzielni jednak powinien uczynić to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. albowiem była ona niedopuszczalna z racji nie przysługującej skarżącej drogi zaskarżenia. Okoliczność, że w podstawie prawnej powołano art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wskazując jako powód odrzucenia skargi uchybienie terminu do jej wniesienia, zdaniem NSA, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie powoduje konieczności uchylenia postanowienia albowiem skarga niezależnie od wskazanej podstawy podlegała odrzuceniu. Zapewne Sąd wyszedł z założenia, że skoro wezwanie było niedopuszczalne to termin do wniesienia skargi liczyć należało od momentu wniesienia pierwszego wezwania a to miało miejsce w piśmie z 13 marca 2023 r., które wpłynęło do organu 30 marca 2023 r,. i licząc 60 dni od jego wniesienia skargę należało złożyć do 29 maja 2023 r. natomiast skarga została wniesiona dopiero 2 października 2023 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.