II OZ 830/25

II OZ 830/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2618/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-09-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3, art. 184, art. 197 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2618/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2024 r., nr 1197/24 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2618/24, po rozpozaniu wniosku A.Z. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie z jego skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2024 r., nr 1197/24, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z 25 kwietnia 2024 r., znak: PINB.5140.7.1.2024, wstrzymujące budowę budynku produkcyjnego o wymiarach zewnętrznych 8,25 m x 19,20 m, którego inwestorem jejst skarżacy, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] będącej własnością B.P. i na działce nr [...] będącej współwłaśnością skarżącego i B.M. zbudowanego samowolnie oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a. wyjaśnił, że obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie wskazanych w tym przepisie przesłanek wstrzymania poprzez stosowne uzasadnienie wniosku. Wnioskdawca jest zobowiązany uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego konsekwencje, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Twierdzenia powinny zatem wyjaśniać na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, a także znajdować potwierdzenie w odpowiednich dokumentach.
Sąd stwierdził, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie przywołał takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Ponadto Sąd wskazał, że z uwagi na charakrter prawny zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), nie ma podstaw prawnych do wstrzymania jego wykonania.
Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji samowoli budowlanej. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest bowiem w istocie rozważenie przez organ jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowalnych. Tym samym wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OZ 228/22; z dnia 15 grudnia 2020r. sygn. II OZ 1092/20; z dnia 17 października 2018 r. sygn. II OZ 1007/18).
W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i dlatego też wniosek w tym przedmiocie nie został uwzględniony.
Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że na tym etapie Sąd nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaskarżone postanowienie będzie bowiem podlegać kontroli Sądu, pod względem jego zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagajac się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB w Siedlecach w przwdmiocie wstrzymania budowy budynku produkcyjnego.
W jego ocenie, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, dotyczącego wstrzymania budowy budynku produkcyjnego powoduje, w stanie faktycznym gdzie jedna ze stron postępowania, to jest jego małżonka nie uczestniczyła w postępowaniu – nieważność bezwzględną wydanego postanowienia. Jego zdaniem, wystąpiły przesłanki opisane w art. 61 § 3 P.p.s.a., których Sąd I instancji w ogóle nie analizował.
Skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadło zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające jest dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, z powodu braku w nim uczestnictwa jego małżonki pozostającej z nim w ustroju wspólności majątkowej, gdyż inwestycja budowlana została sfinansowana z majątku wspólnego małżonków (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione.
Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem jego wykonania. Okoliczność podnoszona we wniosku, że żona skarżącego będąca współwłaścicielem jednej z działek, na której realizowana jest inwestycja, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie powoduje, że w sprawie wystąpiła znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Organ budowlany skierował postanowienie o wstrzymaniu budowy do skarżącego jako inwestora jednak o znacznej szkodzie czy trudnych do odwrócenia skutkach nie świadczy brak skierowania tego postanowienia do żony skarżącego jako współwłaścicielki jednej z działek, na których realizowana była budowa. Oczywiście pominięcie strony postępowania bez jej winy jest podstawą wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jednak nie można przyjąć, że okoliczność taka wskazuje na zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wobec tego uznać należało, że wniosek o wstrzymanie nie wskazuje na wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania i jako taki nie mógł zostać uwzględniony.
Zdaniem NSA, także okoliczność, że przedmiot wniosku o wstrzymanie wykonania stanowiło postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2023 r., poz. 682 ze zm.) przemawiała za odmową wstrzymania z powodu natury tego postanowienia, jak to słusznie zauważył Sąd I instancji.
W istocie zaskarżone postanowienie nie nakłada obowiązku legalizacji na adresata a jedynie daje mu wybór w tym zakresie informując o możliwości legalizacji, wymogu wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej obliczenia.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że celem wstrzymania prowadzenia robót jest rozważenie przez organ jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowalnych. Skoro zaskarżone postanowienie warunkuje dalsze postępowanie organu w zakresie legalizacji, to jego skutkiem prawnym jest umożliwienie stronie legalizacji budowy przy spełnieniu określonych warunków. Strona korzystając z legalizacji poprzez złożenie wniosku o jej przeprowadzenie wyraża własną wolę a zatem trudno w tym akcie woli upatrywać zagrożenia powstaniem skutków z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Jeśli skarżący dostrzega zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w sytuacji braku możliwości kontynuowania budowy, to powinien wskazać je we wniosku. Sąd nie może domyślać się jakie negatyne skutki spowoduje samo wstrzymanie budowy w sytuacji skarzącego. W nieniejszej sprawie skarżący takich okoliczności nie podaje.
Ponadto zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wstrzymanie zaskarżonego postanowienia skutkowałoby możliwością kontynuowania budowy w warunkach samowoli a takie działanie inwestora jest oczywiście sprzeczne z Prawem budowlanym. Sąd nie mógł zatem uwzględnić wniosku o wstrzymanie bowiem doprowadziłoby to do możliwości prowadzenia robót budowlanych pomimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
W tym stanie sprawy uznać należało, że skarżący ani we wniosku ani w zażaleniu nie przedstawił okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. dla skarżącego gdy zaskarżone postanowienie zostanie wykonane.
Wskazywanie podstawy do wznowienia postępowania samo w sobie nie uzasadnia wstrzymania wykonania aktu lub czynności, wobec którego taki zarzut strona formułuje. Ocena podstaw do wznowienia postępowania następuje w odrębnym postępowaniu, które nie skutkuje koniecznością wstrzymania wykonania z powodów określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy wznowienie ale podstawą jest art. 152 § 1 K.p.a. a przesłanką istnienie okoliczności, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie odmówł wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie przedstawiono bowiem okoliczności przemawiających za uznaniem, że czasowy brak możliwości kontynuacji budowy oraz podjęcie decyzji o przystąpieniu lub nie przystąpieniu do procesu legalizacji grozić może skarżącemu znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.