III OZ 503/22

III OZ 503/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III OSK 33/23 - Wyrok NSA z 2025-12-09
IV SA/Wa 407/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-25
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. i T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 407/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. i T. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 listopada 2021 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.3.2021.KM.24 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 407/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. i T. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 listopada 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.3.2021.KM.24 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
M. M. i T. M. (dalej: Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia 16 listopada 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.3.2021.KM.24, w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie trasy tramwajowej wraz z uspokojeniem ruchu samochodowego w ul. [...], według wariantu [...]".
Jednocześnie, Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GDOŚ z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku wskazali: "z powszechnie dostępnych informacji udzielanych publicznie przez przedstawicieli Miasta [...] wynika bowiem, że na podstawie zaskarżonej decyzji Miasto zamierza uzyskać decyzje pozwalające na wykonywanie robót budowlanych, dokonać wyboru wykonawcy robót oraz rozpocząć fizyczne wykonywanie roboty. Roboty te spowodują powstanie praktycznie nieodwracalnych skutków - rozbiórka istniejących obiektów budowlanych, wycinka drzew. Z uwagi na brak należytego rozpoznania sprawy przez organy wydające decyzję środowiskową zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji w tym w szczególności nieprzeprowadzenie należytej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na dobra prawem chronione istnieje duże prawdopodobieństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków w zakresie niekorzystnego oddziaływania prowadzonych robót na ww. dobra.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi, natomiast odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał, że GDOŚ nie jest uprawniony do oceny wniosku skarżących pod kątem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Sąd wskazał również, że godnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej ustawa) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Powyższy przepis został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784; zmieniającej ww. ustawę z dniem 13 maja 2021 r.). W świetle art. 28 ustawy nowelizującej do postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących m. in. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczętych i niezakończonych prawomocnym orzeczeniem przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych (m.in. ustawy z 3 października 2008 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W ocenie WSA w Warszawie wniosek został sformułowany bardzo ogólnikowo. Tym samym należy uznać, że Skarżący nie przedstawili przekonujących dowodów i argumentów, które uprawdopodobniłyby zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, również biorąc pod uwagę omówiony wyżej art. 86f ustawy.
Zażalenie na postanowienie wnieśli Skarżący wskazując, że zakładali, że okoliczność zamiaru podjęcia realizacji inwestycji, a co za tym idzie niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wymaga uprawdopodobnienia. Skarżący wnieśli również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.
Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie.
Z powyższego wynika, że strona powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, która przekona, iż konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić. Skarżący mogli więc odwołać się do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub też załączyć nowe dowody na poparcie swojego wniosku.
Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji skarżący swój wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sformułowali w sposób ogólnikowy. Te ogólne argumenty powtórzyli następnie w zażaleniu. Tymczasem, jak wskazano wyżej, na Skarżących spoczywa co najmniej uprawdopodobnienie w sposób rzetelny i jasny istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – z wniosku Skarżących jednak nie można wywieść, w jaki konkretnie sposób zaskarżona decyzja oddziałuje na środowisko. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze złożony w zażaleniu wniosek o przeprowadzenie dowodów, wobec braków wniosku w postaci jego prawidłowego uzasadnienia, nie miał on wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Ponadto zauważyć należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).
Dodatkowo podkreślić należy, iż nawet w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13; 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.