II OZ 697/22

II OZ 697/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Łd 159/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-03-22
II OSK 1752/23 - Wyrok NSA z 2025-09-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 61 § 3, art. 197 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. i P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 159/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2021 r., nr SKO.4150.411.2021 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu wniosku A. M. i P. M. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2021 r., nr SKO.4150.411.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej/bliźniaczej wraz z układem komunikacji wewnętrznej i urządzeniami budowlanymi, na działkach [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w Ł., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że przedmiotem udzielenia wynikającej z powyższego przepisu ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Sąd stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na swój przedmiot nie podlega wykonaniu. Ma ona jedynie charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi jedynie prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienia NSA: z 13 czerwca 2008 r., II OZ 606/08, z 4 lutego 2016 r., II OZ 104/16). Tym samym Sąd uznał, że przedmiotowy wniosek nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W ocenie Sądu, wniosek nie mógł zostać uwzględniony również z tego powodu, że wnioskodawcy pomimo ciążącego na nich obowiązku w tym zakresie, nie wskazali okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. Niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne.
Sąd zauważył, że wnioskodawcy, a także ich pełnomocnik nie przedstawili żadnej argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. Zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyznacza jedynie sposób zagospodarowania terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając podstawowe parametry inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy może wprawdzie stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, jednak bezspornie i wbrew twierdzeniom skarżących, nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych.
Poza tym Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi (por. postanowienie NSA z 12 marca 2021 r., I GSK 144/21,). Stąd też argumenty merytoryczne w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ustaw oraz przepisów wykonawczych, nie mogły stanowić podstawy oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie.
Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w wadliwym przyjęciu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu, a nadto wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na bezzasadnym przyjęciu, że skarżący nie wykazali argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia.
Na podstawie tak postawionych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący domagają się zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
Kwestionując stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżących wskazuje, że wniosek o wstrzymanie wykonania został oparty na przesłance trudnych do odwrócenia skutków. Takim skutkiem ma być zakończenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego (wydanie decyzji legalizacyjnej).
Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu "obowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty: zobowiązujące i ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej i wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak. T.Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str. 183-184).
Pełnomocnik podnosi, że w niniejszej sprawie wykonanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.
Przepisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z i późn. zm.) - w szczególności art. 4 ust. 2 oraz 59 i nast. - upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu, zaś powyższe stwarza możliwość stosowania do tychże aktów administracyjnych instytucji przewidzianej w art. 61 § 6 P.p.s.a.
W ocenie skarżących decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania, który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm.) jest węższy niż przewidziany w art. 28 K.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośredniego kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.
Skarżący wskazują, iż podobna sytuacja miała miejsce w sprawie decyzji SKO w Łodzi z dnia 7 lipca 2020 r. nr SKO.4150.157-158.2020 dotyczącej zabudowy mieszkaniowej o innym charakterze tj. zabudowy szeregowej wielorodzinnej tj. jej specyfiki, ilości potencjalnych mieszkańców i związanego z tym wzmożonego ruchu czy też zapotrzebowania na miejsca parkingowe, na którą ich sąsiedzi J. i A. T. złożyli skargę do WSA w Łodzi. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś Inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę.
Niewątpliwie wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem skarżących, może w niniejszej sprawie doprowadzić do zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Taki skutek uznać wypada za trudny do odwrócenia, albowiem późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy nie będzie mieć bezpośredniego skutku dla obowiązywania decyzji organu nadzoru budowlanego. Dla wyeliminowania tej ostatniej z obrotu prawnego konieczne byłoby wówczas przeprowadzenie odrębnego postępowania w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżących niewłaściwie upatruje wykonania decyzji o warunkach zabudowy w tym, że stanowi ona podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę a przez to skutkuje zrealizowaniem inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego.
Okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi konieczny element dla wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie dowodzi, że podlega ona wykonaniu bo skutkuje wydaniem pozwolenia na budowę a przez to zgodą organu na realizację inwestycji, o parametrach określonych między innymi w decyzji o warunkach zabudowy.
Istota decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sprowadza się jedynie do wskazania zainteresowanej stronie warunków pod jakimi może zostać dokonana zmiana zagospodarowania terenu w wyniku budowy obiektu budowlanego czy wykonania innych robót budowlanych lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Określenie tych warunków jest wymogiem wstępnym dla realizacji inwestycji. Jednak zaznaczyć należy, że samo ich ustalenie nie daje żadnych podstaw do realizacji inwestycji, a tym samym nie jest możliwa zmiana zagospodarowania terenu na zasadach tam wskazanych, jeżeli strona nie uzyska następnie pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie. Skoro tak, to nie sposób twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy nakłada na strony określone obowiązki zobowiązując do określonego zagospodarowania terenu czy znoszenia takiego zagospodarowania. Takim aktem jest dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czy też decyzja o zgodzie na zmianę sposobu użytkowania. Zatem decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio nie nadaje się do wykonania.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że charakter decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na jej wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 Pp.p.s.a. bowiem przepis ten pozwala na wstrzymanie tylko takich decyzji lub aktów, które podlegają wykonaniu i wymagają wykonania a decyzja o warunkach zabudowy do takich nie należy. Nie jest możliwe spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tego rodzaju decyzji, czyli nie sposób doprowadzić do jej wykonania.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego na danym terenie, który ma podlegać zmianie zagospodarowania z uwagi na planowaną tam inwestycję. Ma zatem charakter deklaratoryjny, nie tworzy praw i nie nakłada obowiązków. Wskazuje jedynie jaki jest stan faktyczny i prawny zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2021, poz. 741) decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Okoliczność, że decyzja ta jest jednym z etapów procesu budowlanego tj. ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym, nie zmienia faktu, że sama w sobie nie jest ona aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Zatem wydanie takiej decyzji nie wywołuje dla strony obowiązku bądź uprawnienia w zakresie określonego działania, zaniechania, ani też nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów.
Podkreślić należy, że decyzja ta określa podstawowe parametry inwestycji i jest przedkładana przy wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże realizacja inwestycji na podstawie tylko i wyłącznie warunków zabudowy (bez pozwolenia na budowę) jest niemożliwa. Nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale ma charakter promesy - stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Co więcej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i to wówczas może ewentualnie wywołać po stronie skarżącej szkodę bądź skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Wobec powyższego jeszcze raz należy zaznaczyć, że określenie zasad zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy nie nakłada na strony obowiązku zagospodarowania czy nakazu znoszenia danego zagospodarowania bowiem taki skutek ma dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która jest podstawą do realizacji inwestycji w terenie na zasadach w niej określonych, w tym także tych, o których mowa w decyzji o warunkach zabudowy. Gdy inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy a nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę nie może podjąć jakichkolwiek działań by zagospodarować teren zgodnie z posiadaną decyzją o warunkach zabudowy.
Okoliczność, że krąg stron postępowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest szerszy od kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia czy decyzja o warunkach zabudowy skutkuje powstaniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. To procedura prowadząca do wydania decyzji o warunkach zabudowy określa kto może być stroną postępowania, w tym przypadku art. 28 K.p.a. Ograniczenie go w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę względem procedury o ustalenie warunków zabudowy nie świadczy o powstaniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków bo krąg stron określają właściwe dla tych decyzji przepisy proceduralne. Nie ma to jakiegokolwiek związku z wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę.
O wystąpieniu trudnych do odwrócenia skutków, czyli podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie świadczy okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy umożliwi inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Poza uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor musi spełnić szereg innych wymogów prawnych aby uzyskać pozwolenie na budowę i rozpocząć budowę. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie skutkuje rozpoczęciem budowy, czyli nie wywołuje zagrożenia postrzeganego przez skarżących w realizacji inwestycji na zasadach zagospodarowania wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy.
Wobec tego chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd słusznie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu.
Podzielić należy także stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali okoliczności, w których upatrują wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Możliwość wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest związana z wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy lecz z jej wydaniem. Decyzja o warunkach zabudowy umożliwia wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę ale nie gwarantuje jego uzyskania. Nie daje podstaw do realizacji inwestycji, a zatem nie ma związku z zagrożeniem, którego skarżący upatrują właśnie w realizacji inwestycji na zasadach zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy.
Wbrew zarzutom zażalenia słusznie Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie przedstawili żadnych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Nie są to ani możliwość wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ani możliwość realizacji inwestycji na zasadach zagospodarowania terenu wynikających z zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywane zagrożenia nie są bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji a zatem nie mogły stanowić o wstrzymaniu jej wykonania stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a.
Okoliczność wykazania przesłanek wstrzymania czy ich uprawdopodobnienia przez skarżących w realiach przedmiotowej sprawy nie miała istotnego znaczenia dla odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. O odmowie zadecydował charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy, która z istoty swej nie podlega wykonaniu. To wykluczało wywołanie przez tę decyzję skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem tylko decyzje, których skutkiem wykonania jest wywołanie zagrożeń z tego przepisu mogą podlegać wstrzymaniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.