II OZ 674/23

II OZ 674/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II OSK 1964/24 - Wyrok NSA z 2024-11-19
VII SA/Wa 2182/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń G. sp. z o.o. z siedzibą w N., W.W., M.W. i W.W. oraz J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2182/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 grudnia 2022 r. Nr 215/22 w sprawie ze skarg G. sp. z o.o. z siedzibą w N., W.W. oraz J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2023 r. znak DOR.7110.48.2023.JOO w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenia.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 października 2023 r., VII SA/Wa 2182/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odmówił G. sp. z o.o. z/s w N., W.W. i J.K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 22 grudnia 2022 r. Nr 215/22 wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 20 lipca 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) znak: DOR.7110.48.2023.JOO, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 22 grudnia 2022 r. Nr 215/22 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu O. S.A. (inwestor) pozwolenia na budowę związanego z przebudową odcinków gazociągu [...] obejmującą odcinkowe remonty, przebudowy i budowy (miejscowe korekty przebiegu) gazociągu DN 500 MOP 5,4 Mpa, w 40 lokalizacjach o łącznej długości ok. 14 km wraz z przebudową (odtworzeniem) odboczek DN 80, DN 100 i DN 150 o łącznej długości ok. 15 m.
Skargi wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji oraz poprzedzają ją decyzji organu I instancji złożyli: G. sp. z o.o. z/s w N., W.W. i J.K.
Spółka G. podniosła w skardze, że prowadzenie prac budowlanych na terenie zakładu produkcyjnego wstrzyma ruch logistyczny polegający na odbiorze surowców do produkcji oraz gotowego produktu dla kontrahentów. Jak wyjaśniła Spółka, zakład produkuje 500.000 litrów alkoholu dziennie, co oznacza, że dzienna produkcja Spółki to 3.000.000 zł. Wstrzymanie zakładu to koszt 3.000.000 zł dziennie, bez uwzględnienia kosztów pracowniczych przestoju. Dodatkowo wiąże się to z odpowiedzialnością z tytułu niedotrzymania przez Spółkę zawartych umów, w tym z wieloletnimi kontrahentami oraz karami umownymi zazwyczaj w wysokości od 20-15% wartości kontraktu. Wartość ryzyka Spółka wyceniła na ponad 500.000 zł dziennie. Nadto Spółka wskazała na niebezpieczeństwo naruszenia dobrego jej imienia jako wiarygodnego i rzetelnego kontrahenta oraz na fakt, że jej kontrahentami są duże podmioty krajowe i zagraniczne. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że zakład produkcyjny jest zakładem podwyższonego ryzyka zagrożeniem wybuchu, a zatem wszelkie prace prowadzone na jego terenie winny być wykonywane z zachowanie szczególnych zasad bezpieczeństwa. W przypadku uszkodzenia gazociągu i wybuchu koszty tego ryzyka to 850.000.000 zł. Spółka ma również status składu podatkowego, co nakłada na nią szereg obowiązków nie tylko finansowych, ale związanych z bezpieczeństwem towaru magazynowanego w tymże składzie.
W.W. podniósł w swym wniosku zawartym w skardze, że największym zagrożeniem dla niego jest ryzyko wybuchu i pożaru, zaś organ nie przeprowadził prawidłowej oceny racjonalności czy słuszności zaproponowanych przez inwestora rozwiązań projektowych.
Z kolei J.K., wnosząc o wstrzymanie i zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał na wielomilionowe nakłady, jakie poniósł w związku z realizacją budowy hali magazynowej (ustanowiono hipotekę umowną na kwotę 15.580.500 zł). Nadto podział nieruchomości obniża w dużej mierze wartość wybudowanej hali magazynowej, której nie będzie można właściwie wykorzystać z powodu utrudnionego dojazdu, jak również obniża możliwości prawidłowego i sprawnego dojazdu samochodów ciężarowych w celu załadunku lub rozładunku materiałów składowanych w hali magazynowej (odległość od doków do granicy działek wynosi od 15 do 25 m). W ocenie skarżącego jego nieruchomość na skutek podziału straciła ok 20% swojej wartości.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji opartej na art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) z uwagi na wyłączenie stosowania tego przepisu do inwestycji opartych na ustawie o inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli G. sp. z o.o. z/s w N., W.W., M.W. i W.W. oraz J.K.
W jednobrzmiących zażaleniach M.W. i W.W. zaskarżono w całości w/w postanowienie sądu pierwszej instancji. Żalący się zarzucają postanowieniu sądu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego: art. 86g ust. 8 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz, o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023, poz. 1094 ze zm., Uioś) oraz art. 35 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skropionego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. 2023, poz. 924 ze zm., Uitr) oraz przepisów postępowania - art. 61 § 3 Ppsa - przez przyjęcie, że brak jest podstawy prawnej do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wnoszący zażalenie twierdzą, że wykładnia powołanych wyżej przepisów dokonana przez WSA w Warszawie jest błędna i nie pozbawiają one strony prawa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd, wobec czego wniosek powinien być merytorycznie rozpatrzony. W związku z tym, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 Ppsa, wnoszą o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ich zdaniem fakt, że w sprawie nie była sporządzana ocena oddziaływania na środowisko i nie było wydane postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie może pozbawiać obywateli prawa rozpatrzenia przez sąd merytorycznych podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W jednobrzmiących zaś zażaleniach W.W. i G. sp. z o.o. z/s w N. zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuca się naruszenie przepisów prawa przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie art. 61 § 3 Ppsa. Żalący się wnoszą o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący nie zgadzają się z postanowieniem WSA w Warszawie, który właściwie nie rozpatrzył wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, a jedynie w oparciu o analizę przepisów zadecydował, że nie udzieli im takiej ochrony na czas rozpatrzenia skargi na decyzję o przebudowie odcinków gazociągu.
Z kolei w zażaleniu J.K. zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuca się naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 8, art. 77 § 1 "k.p.a." poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela (odwołującego będącego właścicielem działek o numerach [...], [...], [...]; działka [...] powstała z podziału działki [...], działka oznaczona nr [...] powstała z podziału działki [...], działka oznaczona nr [...] powstała z podziału działki [...]), na którym terenie skarżący prowadzi działalności gospodarczą (hala magazynowa), bez uwzględnienia sposobu użytkowania obiektu, wpływu inwestycji oraz ograniczeń, jakie ze sobą niesie dalsza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (problemy z załadunkiem i rozładunkiem towaru, utrudnionego dojazdu), obniżenia wartości wybudowanej hali, a tym samym wpływ na zmniejszoną rentowność prowadzonej działalności oraz posiadane zobowiązania (ustanowiona hipoteka na nieruchomości na kwotę przekraczającą 15 mln zł), stwierdzenie przez organ administracyjny, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący i obszerny oraz wskazanie, iż rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w sytuacji gdzie organ nie wziął pod uwagę twierdzeń skarżącego, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;
2. art. 107 § 3 "k.p.a." poprzez brak wskazania w oparciu o jakie dowody sąd wydał "decyzję",
3. art. 97 § 1 pkt 4 "k.p.a." polegające na braku zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji;
4. art. 61 § 3 Ppsa poprzez przyjęcie, że brak jest podstawy prawnej do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego żalący się J.K. wnosi o: zmianę ww. postanowienia w całości i wstrzymanie wykonywania zaskarżonych decyzji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego od organu na rzecz skarżącego.
Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia jego interesów, w szczególności nie zbadano wpływu wydanej decyzji na prowadzoną na danym terenie działalność gospodarczą skarżącego. Ponadto, jego zdaniem pominięto konsekwencje, które będą się wiązać z wydaną decyzją, w szczególności utrudnienia w sposobie użytkowanie obiektu należącego do skarżącego, wymóg zbiornika przeciwpożarowego, wpływu inwestycji oraz ograniczeń, jakie ze sobą niesie na dalszą możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (problemy z załadunkiem i rozładunkiem towaru, utrudnionego dojazdu, ograniczenia w prawach nabytych), obniżenia wartości wybudowanej hali, a tym samym wpływ na zmniejszoną rentowność prowadzonej działalności.
W piśmie procesowym inwestora odpowiadając na zażalenia wniesiono o uch oddalenie w całości i obciążenie skarżących w całości kosztami postępowania. Inwestor wywodzi, że projektowane zamierzenie i dobrana technologia nie narusza prawa, a zarzuty żalących się są bezpodstawne. Prowadzenie robót w oznaczonej technologii wymusza uwzględnienie istnienia w bliskiej odległości gazociągu DN 400 i zapewnienia ciągłości jego eksploatacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenia nie mogły zostać uwzględnione, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Stosownie do art. 61 § 3 Ppsa, po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie przepisów Uitr (wówczas Dz. U. 2021, poz. 1836 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 Uitr, do skarg na decyzje administracyjne, o których mowa w niniejszej ustawie, stosuje się przepisy ustawy Ppsa, z wyłączeniem art. 61 § 3 tej ustawy (podkr. Sądu), oraz z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że po wniesieniu skargi na decyzję wydaną w trybie Uitr, wojewódzki sąd administracyjny nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 Ppsa (por. postanowienie NSA z 24 lipca 2018 r., II OZ 718/18, LEX nr 2524192), a zatem sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie mogąc się odnosić się meriti do argumentów podnoszonych we wniosku przez skarżących. Innymi słowy, to ustawodawca pozbawił sąd administracyjny kompetencji do stosowania środka ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 Ppsa w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych na gruncie przepisów Uitr, z pewnymi wyjątkami, które nie dotyczą przypadku zaskarżonej do sądu decyzji.
Końcowo zaznaczyć również należy, że sąd na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 Ppsa. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Zaskarżona decyzja będzie bowiem podlegać kontroli sądu, pod względem jej zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy.
Tym samym zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, co musiało skutkować oddaleniem zażaleń.
Odnośnie wskazanych w zażaleniu J.K. zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 "k.p.a.", a także art. 91 § 1 pkt 4 "k.p.a.", wypada zauważyć, że nie rozwinięto użytego skrótu, mającego oznaczać oznaczony akt normatywny. Nawet przyjmując, że oznaczać on ma "kodeks postępowania administracyjnego", to tak skonstruowane zarzuty są wadliwe, bowiem wskazane przepisy tegoż Kodeksu nie mogły być stosowane przez WSA w Warszawie przy wydaniu niniejszego postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Żalącemu umyka uwadze, że przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje sąd administracyjny. Sąd wojewódzki nie mógł więc tych przepisów naruszyć, zatem w tym zakresie wskazane podstawy wniesionego zażalenia należy uznać za oczywiście nieusprawiedliwione. Podstawy wniesionego zażalenia powinny bowiem odnosić się do postępowania sądowego, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.