II OZ 66/26

II OZ 66/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2331/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 lipca 2025 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2331/25, odmówił T. M. wstrzymania wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 lipca 2025 r., znak [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji T. M. - dalej: "skarżący", "wnioskodawca", "cudzoziemiec", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na ww. decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - dalej: "Szef Urzędu", z dnia 28 lipca 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego - dalej: "Wojewoda" z dnia 12 grudnia 2024 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze zawarto m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten wniosek skarżący wskazał, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia szkody materialne (związane z zakupem biletów lotniczych do [...] oraz brakiem miejsca do zamieszkania w tym kraju oraz środków na utrzymanie), osłabienie i pogorszenie więzi rodzinnych, silne pogorszenie zdrowia psychicznego skarżącego oraz zaburzenie poczucia stabilności i bezpieczeństwa małoletnich dzieci partnerki skarżącego.
Rozpoznając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest aktem administracyjnym stanowiącym tytuł do przeprowadzenia przymusowej egzekucji polegającej na deportacji cudzoziemca. Skutkiem tej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu), a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu, o uzyskanie którego się ubiegał. Ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie orzeka o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 769) - dalej: "ustawa o cudzoziemcach". W ocenie Sądu Wojewódzkiego w treści kwestionowanej decyzji trudno zatem upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.". Brak jest też podstaw prawnych, aby traktować wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski.
Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
1. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania zaskarżonej decyzji, podczas gdy opuszczenie terytorium Rzeczpospolitej Polski i powrót do [...] wyrządzi Skarżącemu znaczą szkodę majątkową i niemajątkową oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki, tj. szkodę majątkową w postaci utraty pracy, kosztów podróży do kraju pochodzenia wynoszących co najmniej 2000 zł, kosztów utrzymania siebie w kraju pochodzenia, znalezienia miejsca zamieszkania i pracy oraz szkodę niemajątkową w postaci rozdzielenia Skarżącego od jego rodziny - partnerki A. K., będącej obywatelką Polski oraz jej małoletnich dzieci, dla których Skarżący jest jedyną figurą ojcowską, a tym samym osłabienie i pogorszenie więzi rodzinnych, a w konsekwencji silne pogorszenie zdrowia psychicznego Skarżącego;
2. art. 299 ust. 6 pkt. 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że skutkiem zaskarżonej decyzji nie jest nakaz opuszczenia terytorium Polski przez , Skarżącego, podczas gdy z treści powyższego przepisu wyraźnie wynika, iż w przypadku wydania decyzji odmownej cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Polski w terminie 30 dni od daty wydania przedmiotowej decyzji, a brak wywiązania się z powyższego obowiązku stanowi przesłankę do wydania decyzji zobowiązującej do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach,
3. art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do rozdzielenia Skarżącego od jego partnerki i jej małoletnich dzieci, które Skarżący wychowuje wspólnie ze swoją partnerką, a mają oni prawo do wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia życia rodzinnego na terytorium Polski, w szczególności że partnerka Skarżącego i jej małoletnie dzieci są obywatelami Polski, a ponadto to w Polsce Skarżący i jego rodzina mają swoje centrum zainteresowań życiowych;
4. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niekierowanie się okolicznościami faktycznymi sprawy, lecz oparcie swojej decyzji o abstrakcyjne rozważania dotyczące instytucji wstrzymania wykonania decyzji, a w konsekwencji odstąpienie od zbadania przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji oraz analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
5. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia niezgodnego z treścią przepisów prawa, gdyż art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wskazuje jakie decyzje administracyjne podlegają wstrzymaniu wykonania, a art. 299 ust. 6 pkt. 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach bezsprzecznie nakłada obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skarżącego i tym samym, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców podlega wstrzymaniu wykonania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, jako co najmniej niezrozumiałe należy potraktować zarzuty naruszenia "art. 145 § 1 lit. a" czy "art. 145 § 1 lit. c" P.p.s.a. Przede wszystkim zarzuty te są nieprawidłowo skonstruowane. Przepis art. 145 P.p.s.a. nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i liter. Przepis ten nie zawiera jednostki redakcyjnej "§ 1 lit. a" i "§ 1 lit. c", bowiem poszczególne litery od a do c wyodrębniono w ramach punktu 1 znajdującego się w § 1 art. 145. Niezależnie od powyższego, nawet jeśli intencją autora zażalenia było wskazanie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. (w powiązaniu z innymi przepisami), to nie są to zarzuty skuteczne. Przepisy te nie mogły zostać naruszone na obecnym etapie sprawy, albowiem Sąd Wojewódzki ich nie stosował i nie mógł stosować wydając postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Normy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. określają sposób rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie poprzez ich uchylenie. Tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w postanowieniu z dnia 20 października 2025 r. nie było metryczne rozpoznanie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 lipca 2025 r., ale wyłącznie rozpoznanie wniosku o wstrzymania wykonania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. i tylko ewentualnie ten przepis mogłyby być naruszony poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie bądź niezastosowanie.
Podobnie ocenić należy skuteczność zarzutów zażalenia wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 i art. 7 K.p.a. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego regulują podstawę procesową działania organów administracji publicznej, toteż w najmniejszym stopniu nie znajdują zastosowania przy orzekaniu przez Sąd Wojewódki w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a.
W końcu jako niezasadne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach.
Wielokrotnie, zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze, przyjmowano, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne (zob. np. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. II GPS 2/22, ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 3 i powołane tam orzecznictwo oraz literaturę). Jednocześnie należy zaznaczyć, że brak możliwości wykonania aktu w drodze egzekucji nie przesądza o wyłączeniu ochrony tymczasowej w związku ze złożoną skargą do sądu administracyjnego. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie decyduje bowiem wyłącznie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi. Istotne jest to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu prawnego strony. Wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega zatem na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienia NSA: z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. II OZ 1239/18 i z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. II OZ 1125/25; dostępne [w:] CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał na takie skutki prawne wywołane przez zaskarżoną decyzję, których wtrzymanie uzasadnione byłoby koniecznością zapobieżenia niebezpieczeństwu wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP nie tylko nie wymaga wstrzymania jej wykonania, ale przede wszystkim nie narusza żadnych praw skarżącego, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla skarżącego z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Argumentacja wniosku, jak i zażalenia, wskazująca na negatywne konsekwencje powrotu skarżącego do kraju pochodzenia, w żadnej mierze nie jest wystarczająca do udzielenia stronie żądanej ochrony tymczasowej. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że sygnalizowanych przez skarżącego skutków związanych z deportacją nie można wiązać bezpośrednio z orzeczeniem o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy. Skutkiem zaskarżonej decyzji nie jest wszak nakaz opuszczenia kraju, a jedynie brak nabycia określonego prawa. Jak stanowi art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia – od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona. Obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zatem obowiązkiem wprost określonym w przepisach prawa i nie jest określony w zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mogłoby znieść skutku jej doręczenia, dlatego nie miałoby wpływu na bieg terminu określonego w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach.
Podkreślić także należy, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca, jakim mowa w ww. przepisie, ma charakter dobrowolny. Jeżeli cudzoziemiec tego nie uczyni w określonym terminie, to, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach.
Brak jest zatem podstaw, aby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji traktować jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski. Stanowczo podkreślić należy, że samo ryzyko, że w przyszłości wszczęte może zostać wobec skarżącego odrębne postępowanie, które może zakończyć się wydaniem decyzji zobowiązującej do powrotu, nie wyczerpuje przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. To właśnie w wydaniu tej decyzji w przyszłości należy ewentualnie upatrywać zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przy czym należy dodać, że cudzoziemcowi przysługiwać będzie prawo poddania kontroli sądowej także i tej decyzji, w tym również prawo złożenia wniosku o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.
Reasumując, zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem bezpośrednim jej skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca. W związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek, na jaki powołuje się skarżący, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Dlatego też nie można na aktualnym etapie postępowania skutecznie argumentować, że postanowienie Sądu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji narusza czy to art. 61 § 3 P.p.s.a., czy art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.