II OZ 655/23

II OZ 655/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OZ 13/24 - Postanowienie NSA z 2024-01-30
II SA/Ol 574/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 49 § 1, art. 49a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.J., A.J., D.W., S.G., W.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 574/23 o odrzuceniu skargi E.J., A.J., D.W., S.G., W.K. w sprawie ze skargi E.J., A.J., D.L., D.W., A.R., S.G., W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.73.88.2023 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 11 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 574/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.J., A.J., D.L., D.W., A.R., S.G., W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.73.88.2023 w przedmiocie warunków zabudowy, odrzucił skargę E.J., A.J., D.W., S.G., W.K.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z dnia 10 stycznia 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługową w budynku nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie geod. [...] przy ul. D. w O.
Decyzja kolegium została doręczona E.J. i A.J. 28 kwietnia 2023 r., D.L. 2 maja 2023 r., D.W. 28 kwietnia 2023 r., A.R. 2 maja 2023 r., S.G. 28 kwietnia 2023 r., W.K. 28 kwietnia 2023 r.
Skarżący 30 maja 2023 r., za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożyli (w jednym piśmie) skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skargi E.J., A.J., D.W., S.G., W.K. podlegają odrzuceniu.
Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzję doręczono E.J., A.J., D.W., S.G. i W.K. 28 kwietnia 2023 r. W tej sytuacji trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 29 maja 2023 r., (gdyż ostatni dzień terminu, tj. 28 maja 2023 r. przypadał na niedzielę). Tymczasem skarżący E.J., A.J., D.W., S.G., W.K. wnieśli skargę do SKO 30 maja 2023 r. (adnotacja na prezentacie skargi), a więc z uchybieniem ustawowego terminu.
Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E.J., A.J., D.W., S.G., W.K. Postanowienie zaskarżono w całości.
Postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez ich niewłaściwe zastosowanie przez SKO, a następnie brak skontrolowania niniejszego przez WSA, polegające na błędnym uznaniu, że wobec skarżących termin na złożenie skargi do WSA winien zostać liczony od dnia zawiadomienia o decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie 25 kwietnia 2023 r., znak SKO.73.88.2023, na piśmie – za pośrednictwem przesyłek pocztowych, podczas gdy skarżący zgodnie z treścią ww. przepisu powinni zostać zawiadomieni o wydaniu ww. decyzji wyłącznie w drodze obwieszczenia publicznego z 8 maja 2023 r. zgodnie z pierwotnym trybem doręczenia, a tym samym termin na wniesienie skargi od ww. decyzji winien zostać liczony od dnia uznania fikcyjnego doręczenia przez obwieszczenie publiczne, tj. od dnia 22 maja 2023 r. (8 maja + 14 dni), wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieprawidłowo obliczył 30-dniowy termin na wniesienie skargi na ww. decyzję przez skarżących, który upływał w dniu 21 czerwca 2023 r., a w konsekwencji niezasadnie odrzucił skargę złożoną w dniu 30 maja 2023 r. czym naruszył w sposób rażący art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.
Z ostrożności procesowej w razie nieuznania naruszenia wskazanego w pkt. 1 powyżej, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 49 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie przez SKO, a następnie brak skontrolowania niniejszego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia polegające na nieprawidłowym obliczeniu terminu na złożenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak: SKO.73.88.2023, który upływał rzekomo w dniu 29 maja 2023 r., podczas gdy skarżący A.J. nigdy nie otrzymał przesyłki pocztowej z ww. decyzją oraz został zawiadomiony o ww. decyzji wyłącznie w drodze publicznego obwieszczenia z 8 maja 2023 r., wobec czego termin na złożenie skargi na ww. decyzję upływał A.J. 21 czerwca 2023 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z uwagi na niezłożenie skargi w ustawowym terminie, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszył również art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.,
b. art. 40 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie przez SKO oraz brak kontroli przez WSA ich zastosowania i w konsekwencji przyjęcie błędnego domniemania, że E.J. przekazała swojemu małżonkowi A.J. treść zaadresowanej do niej przesyłki pocztowej, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak: SKO.73.88.2023, podczas gdy E.J. z uwagi na zły stan zdrowia faktycznie nigdy nie przekazała mężowi treści decyzji, którą sama otrzymała za pośrednictwem poczty, zaś A.J. o treści decyzji dowiedział się z publicznego obwieszczenia z 8 maja 2023 r., zatem skarga złożona przez niego 30 maja 2023 r. została złożona z zachowaniem terminu ustawowego,
c. błędną ocenę materiału dowodowego, tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru (karta 152 akt administracyjnych) podpisanego przez E.J., co następnie pociągnęło za sobą błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżącemu A.J. została doręczona przesyłka pocztowa, zawierająca decyzję w dniu 28 kwietnia 2023 r., a co za tym idzie nieuzasadnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż termin na złożenie skargi przez skarżącego A.J. rozpoczął bieg w dniu 28 kwietnia 2023 r. oraz upływał w dniu 29 maja 2023 r., podczas gdy A.J. nie otrzymał przesyłki pocztowej, zawierającej decyzję, wobec czego termin na złożenie skargi zgodnie z obwieszczeniem publicznym z 8 maja 2023 r. upływał ww. skarżącemu w dniu 21 czerwca 2023 r., co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jako złożonej po upływie ustawowego 30-dniowego terminu, czym Sąd naruszył art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.,
d. art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 51 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez SKO, a następnie powielenie tego błędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że termin na wniesienie skargi na decyzję z dnia 25 kwietnia 2023 r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, znak: SKO.73.88.2023, powinien rozpocząć bieg osobno w stosunku do każdego skarżącego, podczas gdy skarżącym jako współuczestnikom materialnym przysługują takie same prawa i obowiązki w niniejszym postępowaniu, wobec czego termin na złożenie skargi na ww. decyzję powinien rozpocząć bieg dopiero w dniu odebrania ww. decyzji przez ostatniego ze skarżących, tj. 2 maja 2023 r., tym samym termin na złożenie skargi powinien upływać wspólnie wobec wszystkich skarżących 1 czerwca 2023 r., co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszył również art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1. wydruku z Biuletyn Informacji Publicznej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie – Obwieszczenie z 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.73.88.2023, opublikowane 8 maja 2023 r. na fakt: (i) daty doręczenia decyzji SKO z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak: SKO.73.88.2023, wszystkim skarżącym, w tym A.J. 22 maja 2023 r. (8 maja + 14 dni), (ii) terminu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie od ww. decyzji dla A.J. 21 czerwca 2023 r., (iii) złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie od ww. decyzji w ustawowym terminie.
2. Oświadczenia A.J. z 18 września 2023 r. na fakt: (i) niedoręczenia przesyłki pocztowej zawierającej decyzję SKO z dnia 25 kwietnia 2023 r., (ii) zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji przez obwieszczenie publiczne z 8 maja 2023 r., (iii) nieprzekazanie przesyłki pocztowej, zawierającej ww. decyzję przez E.J. – A.J.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub ewentualnie w stosunku do A.J. oraz zwrot kosztów postępowania zażaleniowego.
W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz M.M. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona zanegowała zasadność zarzutów podniesionych w zażaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, chociaż (z powodu wskazanego poniżej) nie wszystkie podniesione w nim zarzuty zostały poddane ocenie.
Sąd I instancji oparł się na potwierdzeniu doręczeń, z których wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona żalącym 28 kwietnia 2023 r. Zatem uznał, że termin do wniesienia skargi upływał 29 maja 2023 r., co oznacza, że skarga wniesiona 30 maja 2023 r. została wniesiona po terminie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie w niniejszym postępowaniu, na co nie zwrócił uwagi Sąd Wojewódzki, ma powoływane przez żalących obwieszczenie z 25 kwietnia 2023 r., zamieszczone 8 maja 2023 r., w którym jako podstawę prawną błędnie wskazano art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.", ponieważ przedmiotem prowadzonego postępowania było ustalenie warunków zabudowy a nie lokalizacja inwestycji celu publicznego. Prawidłową podstawą zawiadamiania w formie publicznego obwieszenia był w tym przypadku art. 49a k.p.a., przywołany przez organ I instancji w zawiadomieniu z 26 listopada 2021 r. o wszczęciu postępowania (k. 104 t.1 akt administracyjnych).
Przy ocenie zawiadomienia o wydanej przez organ odwoławczy decyzji w formie publicznego obwieszczenia oraz o skutkach jakie ono wywołuje należy odwołać się do przytoczonej przez żalących uchwały 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS 2/16, ONSAiWSA 2017, nr 4 poz. 56), która co prawda odnosi się do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2015 poz. 2031), to jednak reguła z niej wynikająca powinna mieć również zastosowanie w przypadku zawiadamiania określonego w art. 49a k.p.a. Otóż z uchwały tej wynika, że skutki zawiadomienia o decyzji organu administracji w formie publicznego obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a., obejmują również te osoby, którym decyzja ta została doręczona na ich adresy do doręczeń.
Mając powyższe na względzie, należy podnieść, że jak już wyżej wskazano, organ I instancji, przywołując art. 49a k.p.a. dokonywał zawiadomień w formie publicznego ogłoszenia. Również organ odwoławczy, dwukrotnie uchylając wcześniejsze decyzje organu I instancji, każdorazowo dokonywał zawiadomień o rozstrzygnięciach właśnie w formie publicznego obwieszczenia, bez ich doręczania odwołującym się na adresy do doręczeń, jednak błędnie powołując się przy tym na art. 53 ust. 1 u.p.z.p.
W tych okolicznościach żalący, przyjmując za organem odwoławczym, że w prowadzonym postępowaniu ma zastosowanie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz to, że organy w ciągu całego postępowania wykorzystywały konstrukcję prawną zawiadamiania w formie publicznego obwieszczenia, a także wziąwszy pod uwagę wyżej powołaną uchwałę, mieli podstawy sądzić, że termin do wniesienia środka zaskarżenia liczony będzie od dnia publikacji obwieszczenia zawiadamiającego o wydanej decyzji.
Należy podkreślić, że korzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w przepisie art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia na adres do doręczeń zawiadomieniem w formie publicznego obwieszczenia powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych przez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy (por. J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Lex/el. 2019).
W tym stanie rzeczy należało zgodzić się z podniesionym przez żalących zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.
Z uwagi na uwzględnienie powyższego zarzutu, skutkującego wnioskowanym przez żalących uchyleniem zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelową ocenę pozostałych zarzutów i twierdzeń podniesionych w zażaleniu, które utraciły na znaczeniu w niniejszej sprawie, wobec ich alternatywnego i warunkowego charakteru w stosunku do zarzutu, który został uznany za usprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy wyjaśnić, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.