II OZ 626/24

II OZ 626/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 299/24 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2024-06-20
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 par. 1 w zw. z art. 197 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. Spółki z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 299/24 o odrzuceniu skargi I. Spółki z o.o. w B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia 21 października 2014 r. nr 87/14 w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Kołobrzeg postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie lub Sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 299/24, odrzucił skargę I. Spółki z o.o. w B. (dalej: spółka) na zarządzenie Prezydenta Miasta Kołobrzeg z 21 października 2014 r. w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Kołobrzeg.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Kołobrzeg (dalej także: organ) pismem z 3 stycznia 2024 r. (doręczone 17 stycznia 2024 r.) zawiadomił skarżącą spółkę (wówczas jeszcze N. Spółka z o.o. w Ś.) o zamiarze włączenia do gminnej ewidencji zabytków miasta Kołobrzeg (dalej: GEZ) karty adresowej budynku garnizonowego magazynu przy ul. [...] w K. W odpowiedzi na to zawiadomienie spółka, pismem z 23 stycznia 2024 r., wniosła sprzeciw co do zamiaru włączenia karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ, wskazując, że załączona do pisma organu z 3 stycznia 2024 r. karta ewidencyjna budynku nie odzwierciedla jego rzeczywistego stanu. W dniu 23 stycznia 2024 r. spółka wniosła również skargę do WSA w Szczecinie na zarządzenie Prezydenta Miasta Kołobrzeg z 21 października 2014 r. w przedmiocie przyjęcia GEZ.
Pismem z 26 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Kołobrzeg, odpowiadając na sprzeciw spółki, poinformował, że budynek garnizonowego magazynu przy ul. [...] w K. "został włączony do gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia nr 87/14 Prezydenta Miasta Kołobrzeg w dniu 21 października 2014 r.".
Zarządzeniem z 7 marca 2024 r. Przewodniczący Wydziału II Sądu pierwszej instancji wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia braków formalnych skargi oraz zobowiązał ją do wykazania, czy przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym zarządzeniem. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 19 marca 2024 r. (złożone do organu 20 marca 2024 r.), a zatem dopiero po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy WSA w Szczecinie, postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Sz 140/24), odrzucił skargę.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ poinformował spółkę pismem z 28 marca 2024 r. (doręczone 3 kwietnia 2024 r.), że jej żądanie uchylenia Zarządzenia Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia 21 października 2014 r. w sprawie przyjęcia GEZ w całości lub co najmniej w części w zakresie budynku garnizonowego nie zostanie uwzględnione.
Pismem z 22 kwietnia 2024 r. spółka wniosła do WSA w Szczecinie skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Kołobrzeg z 21 października 2014 r. w przedmiocie przyjęcia GEZ domagając się uchylenia czynności organu oraz unieważnienia (uchylenia) skarżonego zarządzenia w całości lub co najmniej w części w zakresie budynku garnizonowego – magazynu położonego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.
Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze tak zakreślony przedmiot zaskarżenia oraz rozbieżności związane z określeniem klasyfikacji działań organów administracji publicznej związanych z ujęciem nieruchomości w GEZ wskazał, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ujęcie zabytków w GEZ stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uznał, że w przedmiotowej sprawie mają zatem zastosowanie terminy do wniesienia skargi określone w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym skargę taką "wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". Zdaniem WSA w Szczecinie nie sposób jednak uznać, że spółka dowiedziała się o wydaniu zarządzenia Prezydenta Miasta Kołobrzeg z 21 października 2014 r. "po 22 marca 2024 r., tj. w bliższym terminie niż 30 dni przed wniesieniem skargi". WSA w Szczecinie nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 § 2 zdanie ostatnie p.p.s.a. i nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy spółki.
Zażalenie wniosła I. Spółka z o.o. w B., zaskarżając postanowienie w całości. Podniesiono w nim zarzuty naruszenia następujących przepisów:
I. prawa materialnego, t.j.: art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o chronię zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: ustawa o ochronie zabytków), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków zabytku następuje poprzez czynność włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy działanie organu w zakresie wpisu do gminnej ewidencji zabytków, nastąpiło zarządzeniem z dnia 21 października 2014 stanowiącym akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
II. postępowania, tj.
1. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej, przy jednoczesnym uznaniu, że do jej zaskarżenia znajduje zastosowanie termin ustanowiony w art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy według istniejącej linii orzeczniczej zarządzenie organu, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i podlega zaskarżeniu w trybie przewidzianym w art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi przez Sąd;
2. z ostrożności procesowej, art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe nieuznanie, że uchybienie terminowi do złożenia skargi nie miało charakteru zawinionego.
W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy.
2. Włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w GEZ rozstrzyga bowiem o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości obowiązkom określonym w ustawie o ochronie zabytków. Sama treść tego obowiązku wynika natomiast z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i, jako skierowana do indywidualnego podmiotu, dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 34 oraz m.in. wyroki NSA z: 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OZ 287/24; 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 18.10.2023 r., sygn. akt II OSK 2781/17; CBOSA). Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków następuje poprzez czynność włączenia karty adresowej do GEZ.
3. Kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi ma istotne znaczenie dla określenia terminów jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej czynności z zakresu administracji publicznej, tj. zarządzenia Prezydenta Miasta Kołobrzeg z 21 października 2014 r. w przedmiocie przyjęcia GEZ, dla określenia terminu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinny mieć zastosowanie przepisy art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z ich treścią jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że z art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a. wynika, iż wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji. Ustawodawca przyznał bowiem sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem rozbieżności, jakie zachodzą w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków.
Zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za tzw. inne czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; CBOSA).
Zgodnie z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18; 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16; 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; CBOSA).
Prezentowana w orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków mogła wywołać u spółki przekonanie, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna ona uczynić zarządzenie Prezydenta Miasta Kołobrzeg z 21 października 2014 r. w przedmiocie przyjęcia GEZ (akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a), a nie czynność materialno-techniczną tego organu polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji. Do skargi na ten akt, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, nie miał natomiast zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.
Dodatkowo w błąd co do sposobu załatwienia sprawy mogło również wprowadzić spółkę wystosowane 3 stycznia 2024 r. przez Burmistrza Miasta Kołobrzeg zawiadomienie o zamiarze włączenia do GEZ karty adresowej budynku garnizonowego – magazynu przy ul. [...] w K. Zgodnie bowiem z treścią art. 18b ust. 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do GEZ. W rozpatrywanej sprawie zawiadomienie o zamiarze włączenia zabytku nieruchomego do GEZ dotyczyło natomiast budynku włączonego do tej ewidencji już w 2014 r.
Z tych względów należy uznać, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisów postepowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
4. Przechodząc do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.
5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.