II OZ 599/25

II OZ 599/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1382/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61, 184, 197
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. J. i T. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1382/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. J. i T.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1382/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonana decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzji Starosty Otwockiego z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że M.J. i T. J. wnieśli skargę na ww. decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty Otwockiego z 30 czerwca 2023 r. nr [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na terenie działek o nr ewid. [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżących wstrzymanie wykonania ww. decyzji uzasadnione jest wystąpieniem łącznie obydwu przesłanek, wymienionych w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Istnieje bowiem realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącym, polegającej na tym, że rozpoczęcie prac budowlanych może doprowadzić do zawalenia się budynku znajdującego się na będącej własnością skarżących działce sąsiedniej do terenu inwestycji, tj. działce o nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Zagrożenie zawaleniem wynika wprost z treści opinii z dnia 24 listopada 2022r. oraz ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], sporządzonej w styczniu 2023 r. Podano, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany jest ścianą komory śmietnikowej po granicy działki nr ew. [...] i ma przylegać do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego zamiarem rozbudowy i nadbudowy przez skarżących. Zaprojektowane usytuowanie śmietnika stwarza zagrożenie zawalenia się istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...]. W projekcie architektoniczno-budowlanym wskazano, że budynek na działce nr [...] jest niezamieszkały, w stanie śmierci technicznej. Przedmiotowy wpis określa stan techniczny budynku jednorodzinnego jako stan śmierci technicznej, co oznacza, że każda ingerencja w fundament i ścianę zlokalizowaną w granicy z działką nr ew. [...]może spowodować zawalenie się budynku. Powołując się na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zaznaczyli, że planują rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku, a jego ewentualne zawalenie uniemożliwi im zagospodarowanie należącej do nich działki w ogóle, albowiem akt prawa miejscowego przewiduje dla tych terenów jedynie zabudowę wielorodzinną, która ze względu na parametry działki ew. nr [...], nie może być zlokalizowana na przedmiotowym terenie.
Uzasadniając odmowę uwzględnienia powyższego wniosku Sąd podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ustawodawca każe traktować w sposób wyjątkowy. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji wynika z regulacji zawartej w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania ww. decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wskazanego rodzaju decyzji wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, ale także interes uczestnika procesu budowlanego, tj. inwestora. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadniczo stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku.
W ocenie Sądu podniesione przez skarżących argumenty nie uzasadniają wstrzymania wykonania objętych wnioskiem decyzji. Według strony skarżącej planowane roboty budowlane niosą za sobą wysokie prawdopodobieństwo zagrożenia dla ich budynku, zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Ponadto ew. zawalenie się ich budynku, z uwagi na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwi w przyszłości zagospodarowanie ich działki. Sąd zauważył, że powołane przez skarżących we wniosku fragmenty opinii z 24 listopada 2022 r. oraz ekspertyzy technicznej ze stycznia 2023 r. przedstawiają m. in. informacje co do niebezpieczeństw, grożących budynkowi skarżących w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Opracowania te jednak zawierają również wytyczne i zalecenia, mające zminimalizować ryzyko naruszenia istniejącego budynku skarżących. Rozważając na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, czy istnieje prawdopodobieństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków poprzez uszkodzenie bądź zniszczenie ich budynku, Sąd na podstawie twierdzeń skarżących i powołanych dokumentów z akt sprawy stwierdził, że ryzyko zaistnienia opisywanych konsekwencji nie jest na tyle wysokie, na ile wymagają tego specyficzne uwarunkowania wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu niezasadne jest też powoływanie się przez skarżących na zły stan techniczny budynku będącego ich własnością (opisany m. in. na str. 7 powoływanej ekspertyzy technicznej ze stycznia 2023 r.) oraz zagrożenia z tegoż stanu technicznego wynikające. To na skarżących, jako na właścicielach budynku, ciąży ogólny obowiązek określony w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zły stan techniczny ich budynku nie może bezpośrednio skutkować wstrzymaniem inwestorowi procesu inwestycyjnego. Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia dotyczące hipotetycznych skutków (w tym zawalenia się budynku skarżących) oznaczających zmianę rzeczywistości wskutek prowadzenia robót budowlanych, jakie mogą wyniknąć z realizacji przedsięwzięcia objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę, nie dają - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. - podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących.
Zażaleniem M. J. i T. J. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie należytej oceny wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji na tle konkretnych okoliczności faktycznych, przywołanych we wniosku fragmentów opinii z dnia 24 listopada 2022 r. oraz ekspertyzy technicznej ze stycznia 2023 r., przesłanek prawnych wynikających z tego przepisu, wymogów racjonalności oraz doświadczenia życiowego, co znajduje wyraz w (i) dostrzeżeniu, że ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę - wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem (...) oraz, że powołane przez skarżących we wniosku fragmenty opinii z 24 listopada 2022 r. oraz ekspertyzy technicznej ze stycznia 2023 r. przedstawiają m.in. informacje co do niebezpieczeństw, grożących budynkowi skarżących w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego i mimo to w stwierdzeniu, że: ryzyko zaistnienia opisywanych we wniosku konsekwencji nie jest na tyle wysokie, na ile wymagają tego specyficzne uwarunkowania wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę (...) Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia dotyczące hipotetycznych skutków (w tym zawalenia się budynku skarżących) oznaczających zmianę rzeczywistości wskutek prowadzenia robót budowlanych, jakie mogą wyniknąć z realizacji przedsięwzięcia objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę, nie dają - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. - podstaw o uwzględnienia wniosku skarżących, bez wyjaśnienia w sposób dostateczny i przekonujący powodów takiej oceny, (ii) oraz w ograniczeniu się do przedstawienia sposobu wykładni tych przesłanek prawnych w orzecznictwie sądów administracyjnych, bez odniesienia do konkretnych okoliczności wnikających z akt sprawy oraz z wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji;
2) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 roku, poz. 725) poprzez nieuprawnione wykluczenie a priori z katalogu przesłanek prawnych przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji - złego stanu technicznego budynku będącego własnością skarżących oraz konsekwencji z tegoż stanu wynikających, mimo że nie znajduje to podstaw w art. 61 § 3 p.p.s.a. co prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania (nierównego traktowania) pod względem możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do inwestora i skarżących, w wyniku przyznania inwestorowi prymatu zagospodarowania jego nieruchomości, kosztem pozbawienia skarżących możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, w wyniku dopuszczenia ryzyka wyrządzenia im znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji.
Z uwagi na powyższe z zażaleniu wniesiono o zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w całości, na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący we wniosku o wstrzymanie zawartym w skardze nie wykazali istnienia okoliczności, które można by w przedmiotowej sprawie uznać za wyrządzenie znacznej szkody czy powstania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia wymaga, że prawo zabudowy stanowi realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności, podlega szczególnej ochronie a jego ograniczenia są dopuszczalne tylko gdy przemawia za tym szczególne znaczenie dobra podlegającego ochronie tj. bezpieczeństwo, konieczność zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych czy ochrona środowiska, czy ochrona walorów zabytkowych. Wstrzymanie wykonania projektowanych robót budowlanych należy traktować zatem jako środek wyjątkowy (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Argumentacja skarżących zawarta we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zgodnie z którą rozpoczęcie prac budowlanych może doprowadzić do zawalenia się budynku znajdującego się na działce sąsiedniej, dotyczy nie tyle negatywnych skutków tkwiących w decyzji o pozwoleniu na budowę, co sposobu prowadzenia inwestycji, który oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Skutki na które powołują się skarżący nie są bowiem skutkami wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, które miałyby świadczyć o zaistnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ich źródłem nie jest bezpośrednio decyzja, lecz sposób faktycznego prowadzenia inwestycji budowanej przez inwestora. W tym natomiast zakresie, w sporządzonej zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii z dnia 24 listopada 2022 r. ekspertyzie technicznej stanu obiektu istniejącego na działce nr [...] obr. [...] ze stycznia 2023 r., stanowiącej integralną część decyzji Starosty Otwockiego z 30 czerwca 2023 r., wskazano na konieczność oddylatowania projektowanego budynku od budynku istniejącego i wykonanie zabezpieczeń i prowadzenie prac budowlanych przy projektowanej inwestycji w sposób, który nie spowoduje dodatkowego, negatywnego wpływu na budynek istniejący. Ewentualny brak takich działań zabezpieczających nie stanowi zatem o zaistnieniu skutków, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego jest kontrola legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie kontrola legalności prowadzonego faktycznie przez inwestora procesu budowlanego na nieruchomości.
Odnośnie natomiast podnoszonego w zażaleniu ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących wskazać należy, że oddziaływanie w tym zakresie objętego pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego jest zagadnieniem z zakresu zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ocena tej zgodności jest natomiast przedmiotem merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.