II OZ 599/06

II OZ 599/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 975/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-05-05
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 17/06 o odrzuceniu skargi F. B. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 25 maja 2005r. [...] w przedmiocie likwidacji Lubuskich Okręgowych Izb Inżynierów Budownictwa w Gorzowie Wielkopolskim i Zielonej Górze i powołanie jednej Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 17/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę F. B. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 25 maja 2005r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji Lubuskich Okręgowych Izb Inżynierów Budownictwa w Gorzowie Wielkopolskim i Zielonej Górze i powołanie jednej Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, powierzone kompetencji tych sądów z mocy ustaw szczególnych.
Problematyka zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w ocenie Sądu I instancji nie należy do spraw określonych w art. 3 ( 3 ppsa, z mocy którego kognicją sądu administracyjnego objęte są decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia rozstrzygana tą uchwałą nie należy do spraw określonych w art. 3 ( 2 ppsa. W myśl art. 3 ( 3 ppsa kontrolą sądowo-administracyjną mogą być objęte również inne sprawy na mocy ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów /Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm./, zwana dalej "ustawą o samorządach zawodowych", w której zostały wskazane rodzaje spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego.
W sprawie niniejszej rozpatrywana skarga dotyczy likwidacji Lubuskich Okręgowych Izb Inżynierów Budownictwa w Gorzowie Wielkopolskim i Zielonej Górze oraz powołanie jednej Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zakres uregulowany zaskarżoną uchwałą nie mieści się katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne.
Zaskarżona uchwała nie dotyczy zwłaszcza uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu, lecz określa kwestie organizacyjne w ramach Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Z tego względu Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu na mocy art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł F. B. reprezentowany przez radcę prawnego Dariusza Perzanowskiego zarzucając naruszenie tym postanowieniem przepisów prawa procesowego przez:
1/ niewłaściwe zastosowanie art. 58 ( 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa wobec pominięcia takiej okoliczności, iż zaskarżona uchwała dotyczy uprawnień skarżących wynikających wprost z przepisów prawa; art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa stanowi samodzielną podstawę do wniesienia skargi.
2/ niezastosowanie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych w zw. z art. 50 ( 1 i ( 2 ppsa wobec pominięcia okoliczności, iż skargę może wnieść nie tylko osoba mająca interes prawny do jej złożenia ale również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, a taką ustawą jest ustawa korporacyjna i jej przepis art. 40 ust. 2.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż likwidując izbę samorządu zawodowego w trakcie trwania kadencji i zmieniając prawa wyborcze narusza się prawa członków izby. Art. 9 ust. 2 ustawy samorządowej stanowi, iż okręgowe izby tworzą ich członkowie, których przynależność powstaje z chwilą uzyskania wpisu na listę członków okręgowej izby właściwej według miejsca zamieszkania. Z przynależnością do konkretnej okręgowej izby związanych jest szereg uprawnień wynikających wprost z ustawy. Stosownie do art. 40 ust. 1 członek izby ma prawo korzystać z pomocy w zakresie podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz zapewnienia właściwych warunków wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie lub czynności urbanisty, korzystać z ochrony i pomocy prawnej izby, oraz korzystać z działalności samopomocowej. Z mocy prawa ma też czynne i bierne prawo wyborcze do organów okręgowych izb, a w tym możliwość bycia delegatem na okręgowe zgromadzenie, prawo do wyboru delegata, a także prawo do pełnienia określonych funkcji w organach. Ustawa określa też okres trwania kadencji organów okręgowej izby. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa mają więc członkowie likwidowanej Izby w wyniku przynależności do tej Izby, pełnienia funkcji w jej organach oraz naruszenia prawa wyborczego zaskarżoną uchwałą, a w konsekwencji naruszenia praw członków samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się także, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o samorządach zawodowych, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 2 członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę okręgowej izby do właściwych organów Krajowej Izby, a uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Przepis ten został umieszczony w rozdziale regulującym prawa i obowiązki wynikające z członkostwa w okręgowych izbach. Z przepisu tego nie wynika dopuszczalność wnoszenia skarg tylko w sytuacji postępowań indywidualnych, w których mają zastosowanie przepisy Kpa, a więc nie wyłącza on możliwości wnoszenia skarg w innych sprawach, które co prawda nie są wymienione wprost w ustawie korporacyjnej, ale dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy przepisów prawa. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną wnoszenia skarg do sądu administracyjnego nie odwołując się do pojęcia "interesu prawnego". Jednakże interes prawny zawiera się już w przynależności do właściwej izby, wymaga więc jedynie, aby wnoszący skargę był członkiem samorządu zawodowego. W takim ujęciu osoba nie należąca do izby samorządu zawodowego nie miałaby prawa zaskarżenia uchwały tego samorządu do sądu administracyjnego. Za takim rozumieniem omawianej regulacji, iż do wniesienia skargi na uchwałę przez członka izby nie jest wymagane legitymowanie się interesem prawnym w ocenie wnoszących skargę kasacyjną przemawia art. 50 ( 2 ppsa, stosownie do którego prawo do wniesienia skargi mają też inne podmioty, niekoniecznie te, które mają w sprawie interes prawny. Sąd I instancji zresztą w ogóle nie oceniał istnienia interesu prawnego wnoszących skargę uznając niedopuszczalność jej wniesienia ze względu na to, że sprawa ma charakter organizacyjny a nie indywidualny.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej zauważa się, że zaskarżone postanowienie pozbawia całkowicie kontroli sądowej działalności organów samorządu zawodowego, pomimo że w tym zakresie wykonują one zadania z zakresu administracji publicznej, do których realizacji zostały powołane w drodze ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej /pkt. 1 i 2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, jednakże naruszenie to w istocie wiąże się z wadliwym w ocenie strony stosowaniem przez Sąd I instancji prawa materialnego. W odniesieniu do punktu 1 podstaw skargi kasacyjnej jest to naruszenie art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa wiążące się z "pominięciem" wskazanych przepisów ustawy o samorządach zawodowych, które według wnoszących skargę kasacyjną określają uprawnienia tych podmiotów jako członków samorządu zawodowego.
W określonej w pkt 2 podstawie skargi kasacyjnej wskazuje się na naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie zawodowym, w zw. z art. 50 ( 1 i ( 2 ppsa podnosząc, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż skargę może wnieść także podmiot nie mający interesu prawnego. Określono tę podstawę skargi kasacyjnej poprzez zarzucenie naruszenia przepisów ustawy o samorządach zawodowych uznając, że miało ono związek z przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma co do zasady możliwości we własnym zakresie doszukiwania się intencji wnoszącego skargę kasacyjną, oraz poszukiwania przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie strona mogłaby zarzucać.
Wskazanie w pkt 2, podstaw kasacji określonych przepisów ustawy o samorządach zawodowych jako uchybienie przepisom postępowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznanie tego zarzutu za usprawiedliwiony, skoro przepisów ustawy o samorządach zawodowych Sąd I instancji nie mógł stosować jako norm prawa procesowego regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym.
Należy jednak zauważyć, że wskazane w pkt 1 podstaw skargi kasacyjnej naruszenie art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne, w zw. z art. 3 ( 2 pkt 4, stosownie do którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez powiązania tego zarzutu z ewentualnym wpływem podnoszonych uchybień na rozstrzygnięcie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wymagające odniesienia się nawet pomimo formalnej nieprawidłowości skonstruowania także i tej podstawy skargi kasacyjnej.
Wymaga podkreślenia, że ustawa o samorządach zawodowych stanowi prawo korporacyjne, wskazując w art. 1, iż określa organizację i zadania tych samorządów a także prawa i obowiązki ich członków. Jednocześnie w art. 3 mowa jest o tym, że samorządy zawodowe tworzą członkowie zrzeszeni we właściwych izbach, przy czym ustawodawca w art. 4 deklaruje niezależność samorządów zawodowych w wykonywaniu swoich zadań gwarantując, że samorządy te podlegają tylko przepisom prawa.
Z jednej więc strony samorządy zawodowe są tworzone, organizują się oraz funkcjonują na podstawie przepisów prawa, z zachowaniem niezależności ich działania w sprawach należących do zadań ustawą określonych, z drugiej strony jednak niezależność korporacyjna podlega pewnym, ustawą określonym ograniczeniom.
Ustawa zatem określa zakres zadań samorządów zawodowych, czyniąc to jednak w sposób ramowy, o czym świadczy wskazanie w art. 8 iż "w szczególności" do zadań samorządów zawodowych należą sprawy określone w tym artykule. Ustawa także określa strukturę samorządów zawodowych i zadania ich organów, przewiduje możliwość ustalania przez właściwe organy samorządów zawodowych regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów. Poszczególne izby właściwych samorządów zrzeszają osoby określone ustawą. Członkostwo właściwej izby po spełnieniu ustawą określonych warunków uzyskuje się na wniosek, a więc jest ono dobrowolne, wynika z inicjatywy wnioskodawcy /art. 39/. Nie zmienia tego fakt, że bez wpisu na listę członków samorządu zawodowego nie można wykonywać samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne /korporacyjne/, dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, m. in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, samorządy zawodowe mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskały uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Są to takie zadania jak prowadzenie postępowań administracyjnych i orzekanie o nadawaniu uprawnień budowlanych czy też orzekanie o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Akty prawne wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią decyzje administracyjne /akty administracyjne/ i podlegają w zakresie nie uregulowanym ustawą o samorządach zawodowych, normom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 11 ustawy o samorządach zawodowych/. Działając w tym zakresie jako organy administracji publicznej /władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP/, organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie tyle w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz administracji, są więc ściśle związane obowiązującym prawem publicznym - działają na podstawie i w granicach prawa.
W związku z wykonywaniem przez samorządy zawodowe w wyniku zlecenia im ustawą zadań publicznych, działalność samorządów zawodowych została poddana nadzorowi właściwego działowo ministra /art. 12 ust. 1/, któremu samorządy zawodowe zobowiązane są przesyłać uchwały swoich organów w terminie 14 dni od dnia ich podjęcia, zaś minister może zaskarżyć uchwałę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, przy czym uchwałę organu okręgowego zaskarża do organu Izby Krajowej, zaś organu Izby Krajowej - do sądu administracyjnego. Wprawdzie w przepisach ustawy o samorządach zawodowych nie określono w jakim zakresie właściwy minister nadzorując działalność tych samorządów, w ramach sprawowanego nadzoru może korzystać z przysługującego mu środka prawnego - zaskarżenia uchwały samorządu zawodowego do sądu administracyjnego, to jednak należy dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy, mieć na uwadze art. 184 Konstytucji RP stanowiący, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym wydaje się oczywiste, że minister nie powinien wkraczać w ramach sprawowanego nadzoru w wykonywanie przez samorządy zawodowe należących do nich /własnych, wewnętrznych/ korporacyjnych zadań, lecz obejmuje nadzorem te sprawy, które zostały samorządom zawodowym zlecone jako zadania należące do administracji publicznej.
Przechodząc na grunt zaskarżonej przez członków określonej Izby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały, dotyczącej ściśle organizacyjnych /korporacyjnych/ spraw, mających charakter działań własnych /wewnętrznych/ samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej, należy stwierdzić, że taka uchwała nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wykraczała bowiem poza zakres właściwości tych sądów wskazany w art. 184 Konstytucji RP a następnie określony w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz w ppsa. Ustawa o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 § 1 stanowi bowiem, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Tym samym do właściwości sądów administracyjnych nie można przypisać kontroli wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań ściśle wewnętrznych, korporacyjnych.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych przewidujący, iż członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Rady do sądu administracyjnego nie może być tak rozumiany, jak to przyjmują skarżący, iż każdy członek samorządu zawodowego ma interes prawny w zaskarżeniu każdej uchwały tego rodzaju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez względu na jej przedmiot. Dokonując wykładni systemowej tego przepisu należy dojść do wniosku, podobnie jak to wywodzi się wyżej w odniesieniu do uprawnień nadzorczych właściwego ministra, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega tylko taka uchwała, która dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej. Uchwała ta musi także dotyczyć interesu prawnego członka, zamierzającego skorzystać z prawa określonego w art. 40 ust. 2. Wynika to z umiejscowienia tego przepisu w rozdziale 4 - Członkostwo w okręgowych izbach, co determinuje przyjęcie, że uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie członek samorządu zawodowego mający w tym interes prawny. W skardze kasacyjnej posłużono się przepisem art. 50 ( 2 ppsa, wskazując na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot nie mający interesu prawnego oraz nie wymieniony jednoznacznie w ( 1 /prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich/. Jest to oczywiste niezrozumienie regulacji określonej w art. 50. Wynika z niej bowiem jednoznacznie, iż wnosząc skargę do sądu administracyjnego podmiot musi wykazać się interesem prawnym, chyba iż jest to prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna /art. 25 ( 1 i art. 33 ( 2 ppsa/, lub też inny konkretnie określony podmiot uprawniony ustawą do wniesienia skargi np. inspektor ochrony środowiska na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z reguły działający nie we własnym interesie prawnym, lecz występujący na prawach strony. Tak więc nawet wówczas, gdyby skarga kasacyjna została sformułowana w sposób prawidłowy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, to i tak podlegałaby oddaleniu, bowiem Sąd I instancji słusznie uznał, że skarga na uchwałę rozstrzygającą w ramach własnych uprawnień korporacyjnych /wewnętrznych/ kwestie organizacyjne samorządu zawodowego nie należy do kognicji sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest ustosunkowanie się przez Sąd do zarzucanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną uchybienia terminu obowiązującego przy jej wnoszeniu.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia z mocy art. 184 w zw. z art. 182 ( 1 ppsa.