II OZ 598/16

II OZ 598/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 75/17 - Wyrok NSA z 2017-06-13
II SA/Wr 572/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2016-10-24
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 33 par. 2, art. 184 w zw. z art. 197 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 594
art. 93 ust. 1, art. 85, art. 86
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń P. S., W. C. oraz [...] sp. z o.o. z/s w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 572/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania P. S., W. C., S. S., I. N. oraz [...] sp. z o.o. z/s w W. w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu L. postanawia: oddalić zażalenia.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 572/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania P. S., W. C., S. S., I. N. oraz [...] sp. z o.o. z/s w W. w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu L.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy U. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu L.
Dalej Sąd podniósł, iż jednobrzmiącymi pismami z dnia 28 października 2015 r. I. N., S. S., W. C. i P. S. wnieśli o dopuszczenie ich w charakterze uczestników postępowania sądowego wszczętego powyższą skargą, wskazując, że w ich przekonaniu zaskarżony plan jest prawidłowy, a oni jako właściciele nieruchomości położonych w granicach planu miejscowego oraz w związku z zawarciem umów dzierżawy pod elektrownie wiatrowe mają interes prawny w jego utrzymaniu. Ponadto pismem z dnia 29 października 2015 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła [...] sp. z o.o. z/s w W. uzasadniając, iż będąc inwestorem planującym realizację inwestycji w postaci farmy wiatrowej na terenie gminy U. oraz stroną umów dzierżawy nieruchomości przeznaczonych pod budowę infrastruktury farmy ma interes prawny w niniejszym postępowaniu.
Odmawiając dopuszczenia wskazanych podmiotów do udziału w postępowaniu, Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawcy domagali się udziału w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył, iż procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zatem załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami K.p.a. Postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - dalej u.p.z.p. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały, ale także wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia zgłoszonego w niniejszej sprawie wniosku ma fakt, że postępowanie sądowe zostało zainicjowane skargą Wojewody Dolnośląskiego złożoną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Postępowanie z takiej skargi stanowi formę nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Co do zasady prowadzone jest ono przez organ nadzoru z udziałem gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, z wyłączeniem innych podmiotów. W postępowaniu tym, jak również w postępowaniu sądowym będącym następstwem tego postępowania, nie mogą brać udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g. przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego dotyczy zarządzenie zastępcze.
Sąd podniósł, iż uwzględniając charakter i przedmiot zainicjowanego w niniejszej sprawie postępowania sądowego, które wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organami gminy, należy stwierdzić, że osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego, nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym (chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi - co nie ma miejsca w sprawie).
Sąd odróżnił nadto skargę wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. od skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie daną uchwałą zostało naruszone. Odrębność tych postępowań dodatkowo uzasadnia niemożność udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., także wówczas, gdy organ nadzoru zaskarża akt gminy do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd postanowił o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu wnioskodawców na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S., zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:
a. art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakter postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 1 u.s.g. uniemożliwia skuteczne ubieganie się przez wnioskodawcę o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, pomimo, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości położonych w granicach planu, a nieruchomości objęte planem są przedmiotem wieloletnich umów dzierżawy zawartych przez wnioskodawcę celem posadowienia farmy wiatrowej przewidzianej w zaskarżonym planie;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez przyjęcie z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., że warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do postępowania sądowego jest okoliczność, iż podmiot ten brał udział w postępowaniu administracyjnym;
b. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że termin "postępowanie administracyjne" w nim użyty nie obejmuje postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie u.p.z.p., a w konsekwencji przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania;
c. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. odmawiającej dopuszczenia wnioskodawcy w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], pomimo, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości na terenie gminy U., a jego nieruchomości objęte planem są przedmiotem wieloletnich umów dzierżawy zawartych przez wnioskodawcę z inwestorem celem posadowienia farmy wiatrowej przewidzianej zaskarżonym planem i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jej interes prawny, przez co powinna ona mieć możliwość brania udziału jako uczestnik postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zaprezentowanie przez WSA wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. pozbawiającej wnioskodawcy prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Zażalenie zgodne co do treści z zażaleniem P. S. wniósł również W. C.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła także [...] sp. z o.o. z/s w W., zarzucając mu:
1. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 93 ust. 1 u.s.g. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że [...] sp. z o.o. nie ma prawa uczestniczenia w postępowaniu zainicjowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego w oparciu o w/w przepis, bez względu na posiadanie interesu prawnego
2. naruszenie przepisów postępowania - art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę planistyczną nie mogą brać udziału żadne inne podmioty poza inicjatorem i organem
Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie spółki do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania lub ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenia nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 powołanej ustawy). W tej sprawie postępowanie sądowe zostało zainicjowane przez Wojewodę Dolnośląskiego, który wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc w trybie nadzoru wojewody nad samorządem gminnym. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. W postępowaniu ze skargi organu nadzoru (w tym wypadku wojewody) na uchwałę rady gminy stronami są wyłącznie organ nadzoru i rada gminy. Udział innych podmiotów w tym postępowaniu jest niedopuszczalny, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tej sprawie nie ma przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu.
Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny stoi przy tym na stanowisku, iż przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., stanowiąc o postępowaniu administracyjnym, nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sprawach sądowoadministracyjnych zainicjowanych skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych względów Sąd I instancji zasadnie odmówił dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu L. W interesie wnioskodawców działa w tym postępowaniu gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta obowiązywała w niezmienionym kształcie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenia.