II OZ 201/23

II OZ 201/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
II SA/Gd 263/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-11-09
II OZ 202/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 203/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 204/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 205/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 590/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-18
II OZ 591/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie w części oraz odrzucono zażalenie w pozostałej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 33, art. 142, art. 178, art. 184, art. 197
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X S.A. z siedzibą w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie i odmowy doręczenia uzasadnienia wyroku w sprawie ze skargi Y S.A. z siedzibą w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] postanawia: 1) oddalić zażalenie na pkt 1 zaskarżonego postanowienia; 2) odrzucić zażalenie na pkt 2 zaskarżonego postanowienia.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił X S.A. z siedzibą w [...] dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi Y S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (pkt 1 sentencji) oraz odmówił doręczenia X S.A. z siedzibą w [...] wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22 (pkt 2 sentencji).
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22, po rozpoznaniu skargi Y S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Gdańska z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], stwierdził nieważność § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt 4 i ust. 19 pkt 7 oraz § 15 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części. W dniu 24 listopada 2022 r. X S.A. z siedzibą w [...] na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zgłosiła swój udział w niniejszym postępowaniu sądowym wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika oraz doręczenie wyroku z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22 wraz z uzasadnieniem, w trybie art. 142 § 1 p.p.s.a. Wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką nieruchomości, która w części działki nr [...] jest położona na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, w szczególności dotyczą jej zapisy § 11 planu, tj. karta terenu oznaczona symbolem [...]o numerze ewidencyjnym [...]. Podniesiono, że z uwagi na to, iż wyrok z 9 listopada 2022 r. uchyla zapisy planu miejscowego w stosunku do nieruchomości będącej własnością wnioskodawczyni i nieruchomości sąsiednich istnieje podstawa do uznania, że wyrok ten i zakres rozpoznania w przedmiotowej sprawie ingerują w sposób wykonywania prawa własności przez wnioskodawczynię, przez co ma ona prawo do ochrony swojego interesu prawnego.
Uzasadniając odmowę uwzględnienia ww. wniosków Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego. W przypadku uchwalania aktu prawa miejscowego nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Procedura uchwałodawcza jest bowiem odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a. (art. 1 pkt 1), przy czym odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy nie tylko kwestii podjęcia samej uchwały, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej u.s.g.). Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą Y S.A. z siedzibą w [...] wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Taka konstrukcja art. 101 u.s.g. wskazuje, że podmiot musi wykazać, iż jego interes prawny został naruszony. Nie może zatem przystąpić do sprawy choćby tożsamej przedmiotowo, jeżeli skarga na uchwałę dotyczy naruszenia prawa innej osoby. Również art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje zdaniem Sądu wnioskodawczyni uprawnień uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego, czy posiada ona interes prawny w tej sprawie. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawczyni może natomiast stanowić podstawę złożenia przez nią odrębnej skargi na podstawie art. 101 u.s.g. W świetle powyższych rozważań Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
Odnośnie wniosku o doręczenie odpisu ww. wyroku z uzasadnieniem Sąd wskazał natomiast, że zgodnie z art. 142 § 1 p.p.s.a. odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu doręcza się każdej stronie (§ 1). Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek (§ 2). W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Uznając w konsekwencji, że wniosek z 24 listopada 2022 r. o doręczenie wyroku z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22 wraz z uzasadnieniem nie pochodził od strony, Sąd, na podstawie art. 142 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 2 sentencji.
Zażaleniem X S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 12 p.p.s.a. oraz art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż pojęcie "postępowanie administracyjne" tam użyte odnosi się tylko do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. a X S.A. nie służy przymiot uczestnika postępowania ani prawo do ochrony interesu prawnego.
Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie X S.A. do udziału w sprawie oraz doręczenie wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22 wraz z uzasadnienie.
W piśmie procesowym z 4 stycznia 2023 r. Y S.A. wniosła o odrzucenie powyższego zażalenia w stosunku do zaskarżonego pkt 2 postanowienia Sądu pierwszej instancji (w przedmiocie odmowy doręczenia uzasadnienia wyroku) i oddalenie zażalenia w stosunku do zaskarżonego pkt 1 postanowienia Sądu pierwszej instancji (w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca w cytowanym przepisie posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3943/19; z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16; z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA).
Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. interpretowany w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie.
Z tych wszystkich przyczyn stwierdzić należało, iż zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówiono X S.A. z siedzibą w [...] dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi Y S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji o oddaleniu zażalenia.
Odnośnie zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22, w części, w jakiej odmówiono doręczenia X S.A. z siedzibą w [...] wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22, wskazać natomiast należy, że ustawa Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 142 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie odmowy doręczenia wyroku z uzasadnieniem (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OZ 1069/19). Wobec tego wywiedzione w tym zakresie przez X S.A. z siedzibą w [...] zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji jest niedopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 2 sentencji.