II OZ 577/24

II OZ 577/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 33 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.A. i Stowarzyszenia A. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 144/24 zażalenia Stowarzyszenia B. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 144/24 zażalenia C. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 144/24 w sprawie ze skargi J.A. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2023 r., nr LXXVI/1980/23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących w rejonie ulicy Lotniczej ("Lotnicza-100 Północ") oraz ulicy Koszykarskiej 2-4 we Wrocławiu postanawia: 1. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne o następującej treści: "Czy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?" 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozpoznania powyższego zagadnienia.
Uzasadnienie
Rada Miasta Wrocławia podjęła w dniu 21 grudnia 2023 r., na wniosek inwestora, tj. L. sp. z o.o. z siedzibą we W. uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących w rejonie ulicy Lotniczej ("Lotnicza 100 – Północ") i ulicy Koszykarskiej 2-4 we Wrocławiu. Podstawę prawną wydania uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej także: u.s.g.) oraz art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1-3 i art. 20 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, J.A. (właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji).
Trzy podmioty złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w tej sprawie. Stowarzyszenie A. z siedzibą we W. i Stowarzyszenie B. z siedzibą we W. wniosły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako organizacje społeczne, działające w sprawie innych osób. Podały, że sprawa dotyczy ich statutowej działalności. Trzeci podmiot, C. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniósł o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, powołując się na swój interes prawny wywiedziony z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję.
Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia A. z siedzibą we W. Postanowieniem z 16 lipca 2024 r. Sąd ten odmówił dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia B. we W., a postanowieniem z 27 sierpnia 2024 r. C. sp. z o.o. z siedzibą we W. (wszystkie pod sygn. akt II SA/Wr 144/24). Postanowienia zostały oparte na takim samym uzasadnieniu koncentrującym się na wąskim rozumieniu pojęcia "postępowania administracyjnego", o którym stanowi art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zdaniem WSA, art. 33 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw z innego rodzaju skarg niż skargi na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Wrocławia nie została zaś wydana w tym postępowaniu, nie miały do niej zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis. Przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wobec tego tylko skarżący.
Od wszystkich trzech postanowień zostały wniesione zażalenia.
Zażalenie na postanowienie z 11 czerwca 2024 r. złożyli: skarżący oraz Stowarzyszenie A. z siedzibą we W. Zostało zarejestrowane pod sygn. akt II OZ 577/24.
Zarzucono, po pierwsze, naruszenie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. przez błędną interpretację i uznanie, że przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest uprzednie przeprowadzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku wymogu uczestnictwa danej organizacji w tym postępowaniu.
Po drugie, zarzucono naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, na podstawie tego przepisu, że nie jest możliwe dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy, podczas gdy w stosunku do Stowarzyszenia powinien zostać zastosowany art. 101 ust. 2a u.s.g., stanowiący podstawę legitymacji reprezentanta grupy mieszkańców.
Po trzecie, wskazano na naruszenie art. 2 i 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), przez błędne niezastosowanie fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa i naruszenie wolności tworzenia stowarzyszeń i działania w takiej formie, z której wynika prawo do udziału w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia.
W uzasadnieniu skarżący nie wyjaśnił, z jakiego przepisu wywodzi interes prawny do zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia innego podmiotu do udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na zażalenie inwestor wniósł o jego oddalenie.
Zażalenie na postanowienie z 16 lipca 2024 r. złożyło Stowarzyszenie B. Zostało ono zarejestrowane pod sygn. akt II OZ 578/24. W zażaleniu zarzucono naruszenie:
1. art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację i uznanie, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że Stowarzyszeniu przysługuje uprawnienie do uczestnictwa we wszystkich rodzajach spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego;
2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że użyte tam pojęcie "postępowanie administracyjne" odnosi się tylko do wąskiego rozumienia tej regulacji, podczas gdy ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. pozwala na przyjęcie, że odnosi się do wszystkich rodzajów spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego;
3. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na uchwałę rady gminy jest możliwy wyłącznie przez wniesienie odrębnej skargi na uchwałę, w sytuacji gdy art. 33 § 2 p.p.s.a. stawia odmienne w odniesieniu do uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi wymogi choćby dla organizacji społecznych takich jak Stowarzyszenie dla dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wobec czego oczekiwanie wykazywania przepisu prawa warunkującego udział stowarzyszenia w postępowaniu nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Wniesiono o uchylenie postanowienia i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
Pismem z 20 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł o oddalenie zażalenia.
Zażaleniem z 5 września 2024 r. C. sp. z o.o. z siedzibą we W. zaskarżył postanowienie z 27 sierpnia 2024 r., formułując tożsame zarzuty jak Stowarzyszenie B. z siedzibą we W. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zażalenie zostało zarejestrowane pod sygn. akt II OZ 822/24.
W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie.
Zarządzeniem z 15 stycznia 2025 r., wydanym na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., połączono sprawy zainicjowane powyższymi zażaleniami w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem pozostają one ze sobą w związku. Będą dalej prowadzone pod jedną sygnaturą – II OZ 577/24.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznanie wszystkich trzech zażaleń wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w świetle brzmienia art. 33 § 2 p.p.s.a. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności, mogą w sposób skuteczny domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Uchwała Rady Miasta Wrocławia z 21 grudnia 2023 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Nie została podjęta w oparciu o przepisy k.p.a. w ramach postępowania, które kończy się wydaniem decyzji. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prezentowane są odmienne stanowiska dotyczące rozumienia sformułowania "postępowanie administracyjne", o którym stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a.
Uczestnicy postępowania są podmiotami, które mogą brać udział
w postępowaniu sądowoadministracyjnym obok stron postępowania, czyli skarżącego oraz organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Problematyka uczestników postępowania sądowoadministracyjnego została uregulowana w art. 33 p.p.s.a. Art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowi o tzw. uczestnikach postępowania na wniosek, ponieważ dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym uzależnione zostało od złożenia wniosku z wykazaniem wystąpienia przesłanek, określonych w tym przepisie. Jedną z nich jest brak udziału we wcześniej prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Na gruncie wskazanej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się różne poglądy, wśród których można zauważyć dwa zasadnicze nurty. W większości spraw składy orzekające stwierdzają, że nie ma możliwości zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na akt prawa miejscowego, czy akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, gdyż ich wydanie nie jest poprzedzone postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a. Można jednak znaleźć orzeczenia, w których sądy uznają, że w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego ma zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a., ponieważ termin "postępowanie administracyjne" w szerokim rozumieniu obejmuje wszelkie postępowania administracyjne poddawane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie wyłącznie postępowania regulowane przepisami k.p.a.
Rozbieżność poglądów występuje już od kilku lat. Stanowisko, zgodnie z którym skoro w 33 § 2 p.p.s.a. jest mowa o "postępowaniu administracyjnym", to przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność podjęte poza postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., zajmowały sądy administracyjne przykładowo w następujących sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 lipca 2024 r., II OZ 326/24, dotyczącym odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnił, że ustawodawca w art. 33 p.p.s.a. nieprzypadkowo posłużył się zwrotem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 1 k.p.a. jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowania administracyjne". Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W przywołanej sprawie postępowanie sądowe zainicjowane zostało natomiast przez wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., ale w wyniku postępowania odrębnego, uregulowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko samego podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na uchwałę na podstawie przepisów u.s.g. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Sąd rozpoznający sprawę stanął na stanowisku, że art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Podkreślono, że ocena miejscowego planu dokonywana jest tylko ze względu na naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. powinien być w ocenie Sądu wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie skargi na uchwałę rady gminy, które nie przewidują w postępowaniu sądowym udziału innych podmiotów niż skarżący. Przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. Sąd rozpoznający powołaną sprawę zaznaczył, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami.
Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 października 2023 r., II OZ 590/23, dotyczącym odmowy dopuszczenia spółki prawa handlowego do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że uchwała jest podejmowana w wyniku odrębnej procedury, określonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w odniesieniu do projektu planu) oraz statutami gmin, w których unormowano m.in. sposoby i terminy składania projektów uchwał oraz tryb pracy organu stanowiącego. W procedurze tej ma zastosowanie jedynie art. 106 k.p.a., w którego trybie są dokonywane uzgodnienia projektu planu z organami, o których mowa w art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie oznacza to jednak, że postępowanie prowadzące do uchwalenia miejscowego planu jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna (indywidualna) rozstrzygana w drodze decyzji, bądź innym postępowaniem wymienionym w art. 1 k.p.a., który określa przedmiotowy zakres kodeksowej regulacji.
Taki sam pogląd przyjął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach z: 2 marca 2021 r., II OSK 3943/19; 17 lutego 2016 r., II OZ 1270/15, 12 kwietnia 2016 r., II OZ 353/16; 28 kwietnia 2015 r., II OZ 345/15; z 13 listopada 2014 r., II OZ 1160/14; 25 lipca 2014 r., II OZ 722/14; 21 stycznia 2014 r., II OZ 3/14; 27 czerwca 2013 r., II OZ 524/13; 16 października 2012 r., II OZ 903/12; 5 listopada 2010 r., II OZ 703/10; 7 lipca 2010 r., II OZ 657/10.
W drugiej grupie orzeczeń poddanych analizie znalazły się takie, w których NSA przyjął szerszy zakres użytego w art. 33 p.p.s.a. terminu "postępowanie administracyjne", wskazując, że za postępowanie administracyjne nie powinno być uznawane jedynie postępowanie uregulowane w k.p.a.
Przykładem jest postanowienie z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13, wydanym w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Spółdzielni [...], powołującej się na przysługujący jej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z zawartego w art. 33 § 2 p.p.s.a. zastrzeżenia, że adresatem tego przepisu jest: "również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym", nie można wyprowadzić wniosku, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sprawach, w których wcześniej przed wniesieniem skargi do sądu było przeprowadzone postępowanie administracyjne jurysdykcyjne (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Sąd podkreślił, że użycie w art. 33 § 2 p.p.s.a. wyrazu "również", wskazuje raczej na możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej, a nie zawężającej. W ocenie Sądu w kategorii uczestników, o których mowa w tym przepisie, mieści się również osoba, która nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym - postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zdaniem Sądu, z szeroko rozumianego określenia "postępowanie administracyjne" nie można wyłączyć postępowania planistycznego, w trakcie którego osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu i które to uwagi mogą spowodować wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego (art. 17 pkt 11, 12, 13, 14 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
W postanowieniu z 26 kwietnia 2012 r., II OZ 338/12, Naczelny Sąd Administracyjny także opowiedział się za tym, że ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli.
Taki pogląd zaprezentowano również w postanowieniu z 17 lipca 2015 r., II OZ 667/15, w którym dopuszczono do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uczestnika na prawach strony (spółkę prawa handlowego). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli ustawodawca chce odesłać bądź powołać się na przepisy k.p.a., to czyni to wprost np. art. 17 i 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym, art. 11c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd podkreślił też, że, ustawodawca nie mógł mieć tylko na myśli postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (art. 1 k.p.a.), gdyż poza tą kategorią pozostawałyby postępowania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa i ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tak przecież nie jest. Sąd doszedł zatem do przekonania, że wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. nie można dokonywać wyłącznie w oparciu o literalne brzmienie, sprowadzając to pojęcie jedynie do postępowania administracyjnego określonego w art. 1 k.p.a. Należy mieć na uwadze w szczególności art. 3 § 2 p.p.s.a., który wymienia rodzaje spraw, w jakich mogą być wnoszone skargi do sądów administracyjnych.
Powyższe, szerokie rozumienie postępowania administracyjnego, podzielił także NSA w wyroku z 6 września 2017 r., II OSK 3085/15, wskazując jednak, że nie jest możliwe dopuszczenia podmiotu powołującego się na przysługujący mu interes prawny do udziału w postępowaniu ze skargi prokuratora na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać legitymacji do wniesienia skargi. Przystępowanie podmiotu do postępowania sądowego, wszczętego przez prokuratora w ramach przysługujących mu środków, tylko dlatego, że podmiot ten uważa, że zaskarżona przez prokuratora uchwała jest dla niego korzystna, nie znajduje zdaniem Sądu uzasadnienia w treści art. 33 § 2 p.p.s.a.
Nurt w orzecznictwie przyjmujący szerokie rozumienie zwrotu "postępowanie administracyjne" określonego w art. 33 § 2 p.p.s.a. można zauważyć także w postanowieniach NSA z: 26 listopada 2020 r., II OSK 1698/20 (dopuszczającym do udziału w postępowaniu dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwóch osób fizycznych) i 6 lipca 2021 r., II GZ 400/20 (dopuszczającym do udziału w postępowaniu dotyczącym uchwały Rady Miasta St. Warszawy w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych podmiotu powołującego się na własny interes prawny w tym postępowaniu).
Kwestia interpretacji użytego w art. 33 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne" nie jest jednoznaczna także w literaturze przedmiotu.
Według B. Adamiak nie można opowiedzieć się za koncepcją prawną postępowania administracyjnego w szerokim znaczeniu, opierającą się wyłącznie na wielości form działania administracji publicznej. Pojęcie postępowania administracyjnego powinno być odnoszone wyłącznie do postępowania o jednolitym przedmiocie - autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego dotyczącej uprawnienia lub obowiązku administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2014 r., s. 8). Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego k.p.a. ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego [w:] red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.p.a., , Lublin 2010 r., s. 18 - 19).
W doktrynie przyjmowany jest także szerszy zakres terminu "postępowanie administracyjne", obejmujący wszelkie postępowania administracyjne poddawane kontroli sądowej (por.: J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, cz. 2, M. Praw. z 2003 r., nr 8, s. 348; M. Karciarz, M. Kiełbus, Pozycja uczestnika postępowania sądowo administracyjnego w sprawie statusu RIPOK, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska z 2016 r., nr 2, s. 97 - 118). Takie stanowisko zajmuje też W. Piątek podnosząc, że za przyjęciem szerokiego rozumienia tego sformułowania na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. przemawia wzgląd na zapewnienie prawa do sądu możliwie jak najszerszemu kręgowi podmiotów mogących wykazać swój własny interes prawny w dopuszczeniu do procedury kontroli sądowej konkretnego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że, mając na uwadze obiektywny charakter tej kontroli, nie jest jasne, jakie racje miałyby przemawiać za ograniczeniem rozumienia tego pojęcia. Udział w postępowaniu przed sądem organizacji społecznej nie powinien zależeć od rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. (por. W. Piątek, Układ podmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Glosa do postanowienia NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II OZ 1270/15, Państwo i Prawo 2017 r., nr 11, s. 131 - 137).
Warto dodać, że również zdaniem W. Chróścielewskiego, w kategorii uczestników dopuszczonych do udziału na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. mieści się także osoba, która nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym - postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016 r., str. 410).
Powyższa analiza wskazuje, że znaczenie użytego w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne" jest zagadnieniem budzącym poważne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przesądzenie tego, czy w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. użyte w powołanym przepisie pojęcie "postępowanie administracyjne" odnosi się jedynie do postępowań regulowanych przepisami k.p.a., pozwoli na ustalenie, czy możliwe jest skuteczne złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywołanym skargą na uchwałę rady gminy przez podmioty legitymujące się interesem prawnym w danej sprawie oraz organizacje społeczne występujące w sprawach innych osób.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy art. 33 § 2 p.p.s.a. daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę".
Odroczono rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia.