II OZ 551/24

II OZ 551/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II SA/Wr 291/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-04-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 291/24 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi S. I. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2024 r. nr 203/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 291/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie M. I. w sprawie ze skargi S. I. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. S. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących tarasu na poziomie I piętra budynku przy Al. [...] w S. W dniu 8 maja 2024 r. doręczony został Sądowi wniosek M. I. (dalej również: wnioskodawczyni) o jej dopuszczenie – na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. – do udziału w sprawie z opisanej powyżej skargi w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wniosku M. I. wyjaśniła, że jest najemczynią lokalu w przedmiotowej nieruchomości oraz wywodzi swój interes prawny w ramach prowadzonego postępowania w szczególności z treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6b ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów). Wskazała ponadto, że dokonana samowola budowlana stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (w szczególności osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość). W załączonym do wniosku oświadczeniu, zawierającym – jak wskazano we wniosku – jego dalsze uzasadnienie, M. I. zaznaczyła, że jest uczestnikiem postępowania i posiada interes prawny w udziale w postępowaniu zgodnie z art. 35 p.p.s.a., ponieważ w dniu 19 września 2022 r. dokonała zgłoszenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: PINB) o zagrożeniu dla życia i bezpieczeństwa wszystkich mieszkańców i użytkowników budynku, którego jest lokatorem. Na podstawie zgłoszenia PINB wszczął postępowanie, w którym od początku uczestniczy. Wskazała dodatkowo, że PINB kieruje do niej wszelką korespondencję w sprawie oraz osobiście uczestniczyła w bezpośredniej kontroli przez Inspektora pomieszczeń i budynku.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji był art. 49g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), dalej: Pr. bud., zgodnie z którym w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 Pr. bud., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (m.in. te wydane na podstawie art. 49g Pr. bud.), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Dalej Sąd pierwszej instancji argumentował, że obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nakładany jest, zgodnie z powyższymi przepisami, na inwestora albo – w przypadkach wskazanych w przepisie – na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie, obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu organu pierwszej instancji dokumentów legalizacyjnych dotyczących tarasu na poziomie I piętra budynku przy Al. [..] w S. nałożony został na współwłaścicieli nieruchomości – S. I., P. M., M. M. oraz D. M. Jak wskazała natomiast we wniosku M. I., wnioskodawczyni jest jedynie najemczynią lokalu w przedmiotowej nieruchomości, na dowód czego załączyła umowę najmu zawartą 1 stycznia 2014 r. z S. I., będącym właścicielem lokalu znajdującego się przy Al. [..] w S.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że powołane wyżej przepisy nie dotyczą najemców, kierowane są bowiem do ograniczonego kręgu podmiotów, jakimi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawczyni, jako najemca lokalu znajdującego się w obrębie przedmiotowej nieruchomości, nie należy do powyższej kategorii uprawnionych do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Przepis art. 49g ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 Pr. bud. nie dotyczy bowiem najemców, nawet jeśli nakazy wskazane w postanowieniu dotyczą tej nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że wnioskodawczyni nie wykazała zatem interesu prawnego uzasadniającego jej udział w toczącym się postępowaniu sądowym. Przede wszystkim źródłem tego interesu nie jest w żadnym razie umowa najmu. Nie rodzi ona interesu prawnego po stronie najemcy. Interes najemcy należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny (umowa najmu). Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości. Prawa obligacyjne są skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym mógł determinować interes osoby, której prawo do nieruchomości przysługuje w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania).
Odnosząc się zaś do wywodzenia interesu prawnego przez wnioskodawczynię z art. 6b ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przepis ten także odnosi się jedynie do relacji cywilnej pomiędzy właścicielem a najemcą i nie może być podstawą prawną do działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego bezpośrednio w stosunku do najemcy. Powołana ustawa funkcjonuje w obszarze prawa cywilnego i reguluje kwestie cywilne pomiędzy równorzędnymi podmiotami stosunku cywilnego tj. wynajmującym i najemcą. Obowiązki wynikające zaś z przepisów Prawa budowlanego, w tym obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, to obowiązki publicznoprawne oparte na relacji obywatel – organ. Regulacje zawarte w ww. przepisie nie są unormowaniami pozwalającymi organom nadzoru budowlanego na nakładanie na najemców jakichkolwiek obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Jak już bowiem wskazano, obowiązki nałożone przez organ w toku postępowania administracyjnego, wynikające z art. 49g Pr. bud., zgodnie z art. 52 ust. 1 Pr. bud. mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a nie na najemcę. Przepis ten ponadto dotyczy utrzymywania lokalu oraz pomieszczenia, do używania których jest uprawniony najemca, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym, natomiast przedmiotem postępowania jest uproszczone postępowania legalizacyjne dotyczące tarasu na poziomie I piętra budynku przy Al. [...] w S. Zakres przedmiotowy przepisu powołanego przez wnioskodawczynię jest zupełnie odrębny od przedmiotu niniejszego postępowania, natomiast nałożone przez organ obowiązki nie dotykają najemcy, tylko właścicieli obiektu budowlanego, objętego postępowaniem legalizacyjnym. W związku z powyższym, brak jest możliwości wywodzenia interesu prawnego w niniejszej sprawie z przepisu art. 6b ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.
Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazanie przez wnioskodawczynię, że dokonana samowola budowlana stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (w szczególności osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość), co zostało szczegółowo wykazane w treści złożonej skargi, również nie wskazuje na posiadanie przez nią interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Interes prawny musi charakteryzować się swoją indywidualnością, opierać się na konkretnej podstawie prawa materialnego, jak również znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Powołanie się na możliwość wystąpienia negatywnych skutków samowoli budowlanej nie wypełnia ww. przesłanek posiadania interesu prawnego. Rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania, Sąd nie rozpatruje merytorycznie sprawy w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze. Rola sądu w tym zakresie ogranicza się jedynie do oceny posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego w sprawie.
Zażalenie na to postanowienie wniosła wnioskodawczyni, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w zw. z art. 6b ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędne uznanie, że Pani M. I. w związku z faktem występowania jako najemca lokalu nr [..] posiada wyłącznie interes faktyczny, który nie upoważnia do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestniczki postępowania, podczas gdy fakt występowania jako najemca lokalu mieszkalnego w budynku zobowiązuje ją do utrzymania lokalu oraz pomieszczeń, do używania których jest uprawniona, we właściwym stanie technicznym i higieniczno – sanitarnym, który to obowiązek zostałby naruszony w przypadku dopuszczenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem tarasu, ze względu na jego skrajnie zły stan techniczny, zagrażający życiu i zdrowiu mieszkańców budynku, a zatem posiada ona interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym celem realizacji nałożonego na nią przepisami prawa materialnego obowiązku,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, a to skutkiem arbitralnego uznania, że każdy najemca, bez względu na jego indywidualną sytuację prawną, nie ma możliwości uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i dopuszczenie wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w postępowaniu uzależnione jest od oceny przesłanek oznaczonych w art. 33 § 2, a mianowicie od tego, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika (por. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Lex/el 2016). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ustalony pogląd, że źródłem interesu prawnego osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli uczestnika, ma być norma prawa materialnego, gdyż interes prawny to taki interes, który jest chroniony przez prawo. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawczyni, która wskazuje na szerszy zakres znaczeniowy pojęcia interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., w stosunku do interesu prawnego będącego podstawą udziału w postępowaniu administracyjnym, wyjaśnić należy, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Chodzi zatem o normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Interes prawny istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego. Pojęcie interes prawny oznacza zatem interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Aby dany podmiot miał interes prawny w udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, musi istnieć związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem), a postępowaniem przed sądem administracyjnym. Interes prawny musi być "własny", nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Kształt danego interesu prawnego pozostaje zawsze w jakiejś relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi na zastosowanie prawa lub kontrolę tego zastosowania.
Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. Stwierdzenie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99).
Kryterium rozróżnienia obydwu wskazanych kategorii interesów stanowi zatem kryterium ich normatywnej podstawy. Ścisła więź, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym, a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny, wyraża cechę bezpośredniości interesu prawnego, ujawniającą się w związku pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją jednostki (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Cecha bezpośredniości wskazuje na silny (bezpośredni właśnie) związek interesu indywidualnego z normą prawną, na której się on opiera. Oznacza to, że nie uzasadniają istnienia interesu prawnego takie sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.
W przestrzeni prawa prywatnego relacje prawne budowane są w znacznych obszarach o normach o względnym wiązaniu, mają charakter ekwiwalentny i cechują się swobodą podejmowania czynności prawnych, jednak w przestrzeni prawa administracyjnego jako prawa publicznego, normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący. O ile zatem w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego zasadnicze znaczenie ma jako źródło interesu prawnego norma prawna. W konsekwencji źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05). Tymczasem jak wskazała we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu M. I., wnioskodawczyni jest najemczynią lokalu w przedmiotowej nieruchomości, na dowód czego załączyła umowę najmu zawartą [..] stycznia 2014 r. z S. I., będącym właścicielem lokalu znajdującego się przy Al. [...] w S. Słusznie zatem konkluduje Sąd pierwszej instancji, że umowa najmu lokalu nie rodzi interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, a interes najemcy lokalu w okolicznościach tej sprawy należy zakwalifikować jako interes faktyczny. Stosunek najmu jako stosunek o charakterze obligacyjnym, zależnym od woli obu stron, nie kreuje uprawnień prawonorzeczowych do nieruchomości, które korzystałyby z ochrony uregulowanej w prawie materialnym. Nie jest to zatem interes indywidualny oparty na normie prawa materialnego powszechnie obowiązującej i stanowi refleks sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości. Prawa obligacyjne są skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych, jakimi są prawa właściciela nieruchomości. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji zauważając, że brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym mógł determinować interes osoby, której prawo do nieruchomości przysługuje w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania).
Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2024 r., którym organ drugiej instancji uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., nakładające na podstawie art. 49g ust. 1 i 2 Pr. bud. obowiązek przedłożenia do 20 marca 2024 r. wskazanych w nim dokumentów legalizacyjnych dotyczących tarasu na poziomie I piętra budynku przy Al. [..] w S. – w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i w tym zakresie wyznaczającym nowy termin na wykonanie ww. obowiązku – do 15 kwietnia 2024 r., a w pozostałym zakresie utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 Pr. bud., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Pr. bud. podmiotów (tj. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
A zatem obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nakładany jest, zgodnie z powyższymi przepisami, na inwestora albo – w przypadkach wskazanych w przepisie – na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z brzmienia komentowanego art. 52 ust. 1 można wywnioskować, że stronami postępowań, w toku których nakładane są obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b Pr. bud., mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie, obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu organu pierwszej instancji dokumentów legalizacyjnych dotyczących tarasu na poziomie I piętra budynku przy Al. [..] w S. nałożony został na współwłaścicieli nieruchomości. Powołany wyżej przepis art. 49 g ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 Pr. bud. nie dotyczy natomiast najemców lokali, kierowany jest bowiem do ograniczonego kręgu podmiotów, wyliczonych w art. 52 ust. 1. Skoro podmioty wymienione w art. 52 mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, oznacza to, że decyzja nakładająca określony obowiązek (np. przedłożenia dokumentów legalizacyjnych) niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego, nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemcy lokalu, który nie jest adresatem obowiązku nałożonego rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Pr. bud. W świetle art. 49 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 nie ma bowiem podstaw do nakładania obowiązku wynikającego z art. 49 ust. 1 na osobę najemcy lokalu. Przepis art. 49g ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 Pr. bud. nie dotyczy najemców lokalu, nawet jeśli nakazy wskazane w postanowieniu w sprawie przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej dotyczą nieruchomości, w której wynajmują lokal. Interes najemcy lokalu położonego w obiekcie budowlanym, w stosunku do którego toczy się postępowanie legalizacyjne, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można bowiem mówić wówczas, gdy można go przypisać do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby wpływa na jej sytuację prawną. Zaskarżone postanowienie nie jest skierowane do wnioskodawczyni, nie jest ona bowiem adresatem wynikającego z niego obowiązku, i nie kształtuje ono bezpośrednio jej sytuacji prawnej.
Interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., musi mieć charakter zindywidualizowany i konkretny, a więc uzasadniać przekonanie, że to osobista sytuacja prawna legitymującej się nim osoby jest kształtowana zaskarżonym do sądu administracyjnego aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej. W związku z tym, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, powoływana przez wnioskodawczynię okoliczność, że dokonana samowola budowlana stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (w szczególności osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość) również nie wskazuje na posiadanie przez nią interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Interes prawny musi opierać się na konkretnej podstawie prawa materialnego, która skonkretyzowana w postępowaniu przed organami administracji publicznej, spowoduje realną zmianę w sytuacji prawnej adresata rozstrzygnięcia, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku wnioskodawczyni. Fakt, że wnioskodawczyni pragnie zapobiec zalegalizowaniu samowoli budowlanej i dąży do jej rozbiórki świadczy o jej zainteresowaniu rozstrzygnięciem sprawy, jednak samo "zainteresowanie" rozstrzygnięciem sprawy nie przesądza o interesie prawnym w uczestniczeniu w tym postępowaniu, o ile podstaw do tego uczestnictwa nie przyznaje przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Okoliczność, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów określają, jakie obowiązki w zakresie dbałości o przedmiot najmu obciążają właściciela, a jakie najemcę nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego, stosując art. 49 ust. 1 powinien kierować swoje nakazy do najemcy lokalu. Powołana ustawa funkcjonuje w obszarze prawa cywilnego i reguluje kwestie cywilne pomiędzy równorzędnymi podmiotami stosunku cywilnego tj. wynajmującym i najemcą. Obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w tym przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, skonkretyzowane w zaskarżonym postanowieniu, są to natomiast obowiązki publicznoprawne oparte na relacji obywatel – organ.
Konkludując wskazania wymaga, że stwierdzenie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie uczestnika postępowania na prawach strony. Wnioskodawczyni nie może z norm prawnych, na których oparto zaskarżone do sądu postanowienie, wywieść ani własnych uprawnień, ani obowiązków, uzasadniających wniosek, że przysługuje jej interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.