II OZ 527/25

II OZ 527/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1452/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-09-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 44 ust. 1, art. 86g ust. 1-9
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Stowarzyszenia [...] oraz Fundacji [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1452/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...], Towarzystwa [...] oraz Fundacji [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 września 2024 r. nr lFXIV.7840.9.13.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenia.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 12 marca 2024 r., nr 132/6740/2024, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę: "Nowego bloku gazowo-parowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą" w R. przy ulicy [...] na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] C..
Sąd wskazał, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. strona wnioskująca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji obowiązana jest wykazać zaistnienie przesłanek zawartych w tym przepisie, jednak rozpoznając tego rodzaju wniosek należy wziąć pod uwagę, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (por. postanowienia NSA: z 30 listopada 2018 r., I OZ 1165/18; z 18 października 2016 r., I OZ 1041/16; z 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06). W ocenie Sądu, wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie, albowiem skarżący nie wykazali ani nie uprawdopodobnili, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący posłużyli się jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje pogłębianie się zmian klimatu i brak osiągnięcia neutralności klimatycznej Polski do 2050 r., jak również niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci pogorszenia stanu ekologicznego JCWP R. od zbiornika do ujścia. Zdaniem Sądu, skarżący nie odnieśli się do okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec nich samych, a jedynie do potencjalnych zagrożeń wobec osób trzecich związanych ze zmianami klimatu, czy zanieczyszczeniem wód. Tymczasem wnioskodawcy winni odnieść się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do nich wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Ponadto podnoszone przez skarżących argumenty, dotyczą w zasadzie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, która będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji. Argumentacja taka nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. Tymczasem wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Stąd prawodawca w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) podkreślił charakter wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (możliwość uzależnienia wstrzymania pozwolenia na budowę od kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji). Ponadto Sąd wskazał, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2016 r., II OZ 643/16). Takich wnioskodawcy nie wykazali. Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem o strategicznym znaczeniu, mającym na celu przede wszystkim zaspokojenie interesu społecznego. Nie bez znaczenia pozostaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej.
Zażalenia na ww. postanowienie wniosły: (1) Fundacja [...] oraz (2) Stowarzyszenie [...].
Fundacja [...] w swoim zażaleniu zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez pominięcie przy wydawaniu postanowienia art. 86g ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", jak i braku dokonania wykładni systemowo-funkcjonalnej ustawy środowiskowej z normą wyrażoną w art. 61 § 4 p.p.s.a.;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zaniechanie dokonania analizy przesłanek określonych w art. 86g ust. 8 ustawy środowiskowej w zw. z art. 44 ust. 1 tej ustawy co doprowadziło do pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności, a to zagrożenia dla JCWP R. od zbiornika R. do ujścia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 81 ust. 1 Konsytuacji RP przez oparcie postanowienia po części na normie nieistniejącej, jako że art. 61 § 3 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w związku z interesem społecznym i gospodarczej w realizacji inwestycji, a także biorąc długotrwały charakter postępowania sądowoadministracyjnego.
- art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak rozpoznania sprawy w aspekcie zgłoszonych zarzutów i w jej granicach, a także pominięciu istotnych okoliczności wskazanych powyżej co do zagrożeń dla JCWP R. od zbiornika R. do ujścia.
Stowarzyszenie [...] w swoim zażaleniu zarzuciło naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez:
- przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do wykazania, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi dotyczyć samego skarżącego, i że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji musi odnosić się do konkretnych zdarzeń, świadczących o tym, że w stosunku do skarżącego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione, podczas gdy skarżący, jako organizacja ekologiczna, działa w postępowaniu reprezentując interes społeczny, tj. interes ochrony środowiska, a więc oczywistym jest, że argumentacja, jaką uzasadniono wniosek, odnosi się do zagrożeń środowiska, a nie zdarzeń dotyczących samego skarżącego, co świadczy o wadliwym pominięciu przez Sąd I instancji, iż sprawa niniejsza dotyczy postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, w ramach którego przeprowadzono ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
- uznanie, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonalności decyzji, bowiem wystarczającym dla zabezpieczenia interesu ochrony środowiska jest fakt, że decyzja obecnie wykonywana jest na ryzyko inwestora, a “kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego", podczas gdy Sąd I instancji jednocześnie nie rozważył, czy w ogóle w sprawie będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego i czy naruszenie stanu środowiska nie będzie nieodwracalne.
W odpowiedzi na zażalenia P. sp. z o.o. w R. wniosła o ich oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2025 r. P. sp. z o.o. w R. przedstawiła dodatkowe stanowisko stanowiące uzupełnienie argumentacji zawartej w odpowiedzi na zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenia nie podlegają uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności, celem uporządkowania wywodu prawnego, należy wskazać, że skarżące organizacje społeczne zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. pozwolenia na budowę na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. W trakcie procedury dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę uznano, że przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc wdrożenia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Zgodnie zaś z art. 86g ust. 9 ustawy środowiskowej przepisów niniejszego artykułu nie stosuje się do postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, w ramach którego jest przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że Fundacja [...] nie może skutecznie formułować swoich zarzutów i argumentacji zażalenia opartych na treści art. 86g ust. 8 ustawy środowiskowej, ponieważ w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 86g ust. 8 ww. ustawy. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo procedował wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Udział organizacji społecznych w niniejszej sprawie wynikał z zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, a więc na zasadach ogólnych, w tym w odniesieniu do uprawnienia do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego, a nie w trybie art. 86g ust. 1-7 ustawy środowiskowej.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zażaleń z perspektywy treści art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że za pomocą argumentów podniesionych we wnioskach stron skarżących nie uprawdopodobniono, aby wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowodowało znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. A mianowicie, Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, iż skarżący posłużyli się jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje pogłębianie się zmian klimatu i brak osiągnięcia neutralności klimatycznej Polski do 2050 r., jak również niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci pogorszenia stanu ekologicznego JCWP R. od zbiornika do ujścia. Jest to ocena kluczowa z perspektywy istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., i dla legalności tej oceny nie ma zasadniczo znaczenia pogląd Sądu I instancji o możliwości rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji tylko w odniesieniu do argumentacji związanej z rzeczywiście istniejącym zagrożeniem dotyczącym uzasadnionych interesów strony skarżącej. Należy bowiem mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie stronami skarżącymi i wnioskującymi o wstrzymanie wykonania są organizacje społeczne, których udział w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wynika z działalności na rzecz szeroko rozumianej ochrony środowiska. Artykuł art. 61 § 3 p.p.s.a. w omawianym względzie nie zawiera żadnych włączeń, co oznacza, że powinna podlegać merytorycznej ocenie Sądu Administracyjnego argumentacja organizacji społecznej z perspektywy przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., ale właśnie mając na uwadze podnoszone kwestie związane z ochroną środowiska, a nie tylko partykularnymi/indywidualnymi interesami organizacji społecznej. Jak wynika z powyższego wywodu, pomimo takiej argumentacji Sądu I instancji, jednak doszło do oceny wniosków skarżących z pespektywy przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w kontekście podnoszonej przez organizacje społeczne argumentacji, która poruszała aspekty dotyczące ochrony środowiska. Przypomnijmy ponownie, że Sąd I instancji ocenił, iż jest to argumentacja ogólnikowa, a tym samym nie uprawdopodabnia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w obu zażaleniach.
Otóż Stowarzyszenie [...] w swoim zażaleniu wskazało, iż twierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje pogłębianie się zmian klimatu i brak osiągnięcia neutralności klimatycznej Polski do 2050 r., jak również niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci pogorszenia stanu ekologicznego JCWP R. od zbiornika do ujścia, nie powinny zostać ocenione jako "ogólnikowe", bowiem są to konkretne argumenty środowiskowe, przemawiające za koniecznością czasowego wstrzymania realizacji inwestycji. Zasadniczo Stowarzyszenie w tym zakresie jedynie odwołuje się polityk klimatycznych, a nie tego jak konkretnie i z jakich uwarunkowań projektowych wynika, że uprawnionym jest twierdzenie o nieodwracalnych skutkach i znacznej szkodzie, ale z perspektywy ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) "środowisko" to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Środowisko zatem to coś realnego, a nie – jakieś "polityki" jako produkt procesu twórczego różnych grup interesów. Ponadto na aktualnym etapie postępowania nie można oceniać niewiarygodności sporządzonej inwentaryzacji przyrodniczej, na podstawie której oparto wnioski raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Jest to bowiem argumentacja dotycząca kwestii merytorycznych, które nie mogą być badane pod uwagę na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. W innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu", na co trafnie wskazał Sąd I instancji.
Ponadto Fundacja [...] w swoim zażaleniu, co do meritum – jeśli chodzi o uprawdopodobnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – podniosła, że w sposób obszerny (na kilkunastu stronach!) wykazano, że realizacja inwestycji w sposób oczywisty pogorszy stan ekologiczny i zarazem stan JCWP R. od zbiornika R. do ujścia. Jednak argumentacja zażalenia pomimo takiego stwierdzenia nie zawiera żadnych konkretów, które można by odnieść do twierdzenia o nieodwracalnych skutkach i znacznej szkodzie, ale z perspektywy ochrony środowiska. Sąd I instancji wskazał, zaś co konkretnie było przedmiotem argumentacji Fundacji. A mianowicie, że (1) ścieki przemysłowe będą prowadzane do Zbiornika R., przez który przepływa rzeka R.; (2) ścieki te będą miały skład fizykochemiczny zgodny z parametrami określonymi w załączniku nr 4 "Najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla ścieków przemysłowych" do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311); (3) ścieki będą zrzucane do rzeki R., która już posiada zły stan fizykochemiczny z uwagi na aktywną elektrownię węglową w R.; (4) niezależnie od tego, że wody zrzucane z nowej elektrowni będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji spełniają wymogi środowiskowe dotyczące jakości wody, to niechybnie doprowadzą do pogorszenia i tak złego już stanu rzeki R.. Ponadto Sąd I instancji wskazał na argumentację inwestora, że inwestycja wpisuje się w strategię poprawy jakości przemysłu pod kątem ochrony środowiska, bo nowy blok gazowo-parowy nie tylko spełnia wszelkie wymagania środowiskowe, ale również umożliwi wygaszenie starych bloków elektrowni węglowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju argumentacja wskazuje na możliwość poprawy jakości środowiska. Zażalenie Fundacji w żaden sposób tych argumentów nie konfrontuje z twierdzeniami pojawiającymi się w niniejszej sprawie.
W tych warunkach oba wniesione zażalenia podlegają oddaleniu jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.