II OZ 465/25

II OZ 465/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II OSK 2101/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-09
IV SA/Po 946/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-05-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 2, art. 61 § 3, art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2, art. 196.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Towarzystwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 946/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2024 r. znak: WOA.7721.249.2024.HG w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 stycznia 2025 r., IV SA/Po 946/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu wniosku Towarzystwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) o wstrzymanie wykonania decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 października 2024 r. znak: WOA.7721.249.2024.HG w przedmiocie nakazu rozbiórki w sprawie ze skargi skarżącej, odmówił wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że twierdzenie skarżącej o "możliwości wyrządzenia nieodwracalnych szkód materialnych" nie zostało poparte ani argumentacją obrazującą skutki wykonania nakazu, ani opisem możliwych szkód materialnych wynikłych z wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że o zaistnieniu takich przesłanek nie przesądza sama treści decyzji nakazującej likwidację placu do gromadzenia odpadów, co w świetle treści uzasadnienia decyzji sprowadza się do usunięcia kontenerów na odpady oraz ogrodzenia (muru z bramą).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także – na podstawie art. 196 p.p.s.a. – o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji do czasu rozpoznania zażalenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono nieważność w wyniku naruszenia art. 2 p.p.s.a. z uwagi na niewłaściwe obsadzenie Sądu, albowiem postanowienie zostało wydane przez asesora nominowanego przez Krajową Radę Sądownictwa, której legalność została prawomocnie zakwestionowana orzeczeniami sądów europejskich oraz uchwałą trzech połączonych izb Sądu Najwyższego. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do jego zastosowania. Zdaniem skarżącej dopuszczenie do zaśmiecania przestrzeni publicznej w centrum miasta wskutek otwarcia niekontrolowanego dostępu dla osób postronnych wyrzucających tam śmieci, spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności odnoszące się do tej sytuacji nie zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skonkretyzowane.
Mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji zauważyć także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z 8 listopada 2016 r., II OSK 2563/16; z 1 marca 2011 r., II OZ 118/11; z 27 listopada 2009 r., II OZ 1040/09; z 10 marca 2008 r., II OZ 202/08). Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. W każdym bowiem przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Kwestię tę należy zatem rozważyć w indywidualnych okolicznościach sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji likwidacja, uznanego za urządzenie budowlane, utwardzonego placu wraz ze ścianką wydzielającą (z bramą) do gromadzenia odpadów polegać ma na usunięciu kontenerów na odpady oraz ogrodzenia (muru z bramą). Skarżąca nie wykazała jednak wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej niebezpieczeństwa wyrządzenia zaskarżoną decyzją znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stwierdzić należy, że skarżąca we wniosku nie opisała ani nie sprecyzowała rozmiaru tej szkody jak i skutków wykonania nakazu. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały poparte stosownymi dokumentami, w tym dotyczącymi sytuacji finansowej strony. We wniosku nie wskazano również, że ze względu na sposób wykonania obiektu i jego konstrukcję wykonanie obowiązku rozbiórki, w tym przywrócenie do stanu pierwotnego, będzie się wiązało z poniesieniem znacznych, konkretnych, nakładów finansowych (a tym samym wpłynie na sytuację majątkową strony zagrażając jej kondycji finansowej), dużym nakładem czasu i pracy. Podkreślenia wymaga, że sam fakt konieczności poniesienia skutków finansowych rozbiórki nie świadczy o istnieniu niebezpieczeństwa znacznej szkody dla skarżącej. Takie koszty nie są nadzwyczajnym skutkiem wykonania rozbiórki, wiążą się z jej istotą. Oczywistym jest, że koszty te spowodują uszczuplenie majątku zobowiązanego do jej wykonania, ale nie można uznać tego za coś nadzwyczajnego, a tylko takie okoliczności stanowią podstawę wstrzymania wykonania.
Wyjaśnić również należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Dlatego też strona skarżąca powinna wykazać, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zobowiązany jest dokonać oceny wniosku uwzględniając okoliczności sprawy. To, że nakaz rozbiórki z reguły wywołuje trudne do odwrócenia skutki, nie oznacza, że wywołuje takie skutki w każdym przypadku
W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek strony skarżącej zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zawiera natomiast uzasadnienia. Stwierdzić zatem należy, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazała bowiem, ani nie udokumentowała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić ponadto należy, że przytoczenie okoliczności uzasadniających w ocenie skarżącej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem postanowienia Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jak to już wyżej wskazano, skarżąca nie poparła wniosku żadną argumentacją. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Odnieść należy się również do zarzutu nieważności postępowania w wyniku naruszenia art. 2 p.p.s.a. z uwagi na niewłaściwe zdaniem strony skarżącej obsadzenie Sądu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane przez asesora nominowanego przez Krajową Radę Sądownictwa, której legalność została prawomocnie zakwestionowana orzeczeniami sądów europejskich oraz uchwałą trzech połączonych izb Sądu Najwyższego. Wskazany przez skarżącą art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Przepis ten określa zatem ogólną właściwość sądów do rozpatrywania spraw sądowoadministracyjnych. Pojęcie "sądy administracyjne" obejmuje wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Nie obejmuje ono natomiast sądów powszechnych, nawet w przypadku, gdy na mocy ustaw szczególnych rozpoznają one sprawy sądowoadministracyjne. Przedmiotowa sprawa (z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji) rozpoznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Nie sposób zatem uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Biorąc jednak pod uwagę treść tego zarzutu przyjąć należało, że strona skarżąca w istocie upatruje wady w wydaniu postanowienia przez sąd, w składzie którego zasiadała osoba powołana na stanowisko asesora w procedurze niezgodnej z art. 179 Konstytucji RP, co spowodować miało wydanie orzeczenia przez sąd niezgodny z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy zaś sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego (odpowiednio asesora sądowego) w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności, fakt wyłonienia kandydata na sędziego lub asesora przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego (asesora) konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (por. postanowienia NSA: z 27 stycznia 2020 r., I OSK 1917/18; z 28 stycznia 2020 r., I OSK 1807/18, I OSK 1393/18, I OSK 2445/18, I OSK 1713/18 i I OSK 1889/18; z 5 lutego 2020 r., I OSK 1394/18 i I OSK 1988/18; z 24 lutego 2022 r., III FZ 833/21; z 13 maja 2022 r., III OZ 291/22 oraz z 28 listopada 2023 r., II GSK 1897/23, a także wyrok z 5 lipca 2022 r., II OSK 249/22). Uzasadniając stanowisko zawarte w wyroku II OSK 249/22, Naczelny Sąd Administracyjny przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18; dalej: wyrok TSUE) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej. Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20. Niezależnie od tego, że przywołana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego), to z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego lub asesora wyłonionego przez "nową KRS" a priori przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu. Takie stanowisko – o konieczności badania konkretnych okoliczności dla oceny skutków błędnej procedury poprzedzającej wyłonienie kandydata na sędziego lub asesora sądowego przez "nową KRS" – prezentowane jest również jednolicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając argumentację zawartą w orzeczeniach, w których przedmiotem było przedstawienie (nieprzedstawienie) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (m.in. wyroki: z 6 maja 2021 r., II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18; z 13 maja 2021 r., II GOK 4/18; z 6 maja 2021 r., II GOK 6/18 i II GOK 7/18; z 21 września 2021 r., II GOK 8/18, II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18, II GOK 14/18 oraz wyrok z 11 października 2021 r., II GOK 9/18), w wyroku z 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Takie stanowisko – co do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego lub asesora sądowego – podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Co istotne, strona skarżąca w zażaleniu nie podała w stosunku do asesora Sebastiana Michalskiego żadnych innych okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po jego stronie niezależności i bezstronności. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które pozwalałyby twierdzić, że ww. asesor sądowy nie daje gwarancji niezależności i bezstronności. Zatem okoliczności wskazane w zażaleniu nie uzasadniają twierdzenia, że w składzie Sądu I instancji brał udział asesor, który powinien być wyłączony z mocy ustawy lub aby sąd był nienależycie obsadzony.
Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 196 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie – możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Ze względu zaś na rozpoznanie zażalenia nie jest konieczne rozpoznanie tego wniosku, gdyż w tej sytuacji stał się on bezprzedmiotowy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.