II OZ 445/25

II OZ 445/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1005/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-06-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61, 184, 197
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1005/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1005/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił M.B. wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 4 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że M. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 4 marca 2024 r., którą zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej relacja [...]". W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Kartuskiego. W ocenie skarżącego wykonanie tej decyzji oraz realizacja objętej jej zakresem przedmiotowym inwestycji drogowej doprowadzi do osuszenia okolicznego terenu, w tym pól uprawnych stanowiących jego własność w związku z odpływem z pól wód oraz nawozów, a także doprowadzi do trwałej zmiany retencji wód, jak również pozbawi go swobodnego wjazdu na nieruchomość, na której zamieszkuje oraz wypasa bydło. Ponadto realizacja decyzji doprowadzi do dalszego pogłębiania się ujemnego procesu pękania budynku w wyniku zwiększonego ruchu do tzw [...], który będzie odbywać się w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Skarżący podniósł ponadto, że wykonanie inwestycji spowoduje, że zmuszony będzie do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z posadowieniem stosownego ogrodzenia. Realizacja decyzji doprowadzi zatem do powstania znaczącej szkody, wyrażającej się w trwałym nieodwracalnym uszkodzeniu gruntów, wykorzystywanych przez skarżącego do prowadzenia działalności rolniczej, stanowiącej zasadnicze źródło utrzymania skarżącego, a finalnie utratę przez skarżącego źródła dochodów. Skarżący podał, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje nieodwracalną zmianę w stanie retencji wód, która to sytuacja spowoduje trwałe, nieodwracalne zmiany w środowisku naturalnym, a w konsekwencji kreować będzie stan sprzeczny z planem przeciwdziałania skutkom suszy dla gruntów o przeznaczeniu rolniczych. Dodatkowo zostanie pozbawiony możliwości korzystania z nieruchomości, których jest właścicielem, które to ograniczenia w razie wykonania decyzji będzie miało charakter trudny do odwrócenia, nawet w wypadku uwzględnienia skargi. Skarżący wyraził opinię, że ziściły się statuowane na kanwie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. W dodatkowym piśmie z dnia 22 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego, uzupełniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniósł, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego inwestor, z naruszeniem art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa") przystąpił do realizacji inwestycji drogowej pomimo braku upływu 120 dniowego terminu na wydanie nieruchomości oraz braku realizacji procedur wymaganych dla uzyskania skutku w postaci wydania przez skarżącego działek nr [...] i [...].
Uzasadniając odmowę uwzględnienia powyższego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że wprawdzie wskazane przez skarżącego okoliczności związane z możliwością osuszenia terenu i zmiany retencji wód w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji niewątpliwie mogłyby stanowić znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ww. ustawy to zauważyć należy, że okoliczności te nie są przesądzające o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie. W ocenie Sądu kluczowe jest bowiem to, że prawdopodobieństwo zaistnienia takich skutków nie zostało wykazane, bowiem skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego - powołując się powyższe okoliczności nie przedstawił żadnej argumentacji uprawdopodabniającej te obawy, ograniczając się jedynie do ogólnikowych i hipotetycznych twierdzeń. Nie przedłożył także w tym zakresie żadnych dowodów. Przedstawiona argumentacja oparta jest jedynie na przypuszczeniach. Powoływanie się przez stronę na powyższe okoliczności mogłyby odnieść skutek w rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdyby wnioskodawca wskazał konkretne okoliczności i sytuacje, wykazując, że okoliczności te są realne i mają miejsce w rzeczywistości. Jednakże zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Tymczasem ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Zdaniem Sądu za trudny do odwrócenia skutek nie można uznać także hipotetycznej konieczności wykonania ogrodzenia i poniesienia w związku z tym bliżej nie sprecyzowanych kosztów. Skarżący wskazując na możliwość dalszego pękania budynku nie wskazał, jakiego konkretnie budynku dotyczy wywód. Podnoszone zaś we wniosku okoliczności zajęcia nieruchomości i rozpoczęcie prac przygotowawczych, odnoszą się do zwykłych typowych skutków związanych z tego rodzaju decyzjami, które z oczywistych względów prowadzą do pewnej zmiany rzeczywistości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.
W ocenie Sądu skarżący nie wykazał okoliczności skutkujących niebezpieczeństwem doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ani też ich nie uprawdopodobnił. Wskazał, że tylko utrata obiektów podlegających szczególnej ochronie prawnej (zabytki czy tereny o szczególnej wartości dla środowiska) może uzasadniać wstrzymanie inwestycji drogowej. Za wstrzymaniem może przemawiać również zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla majątku, który nie będzie mógł być wynagrodzony późniejszym zwrotem jego wartości. We wniosku o wstrzymanie trzeba więc wskazać szczególnego rodzaju okoliczności, które z uwagi na swoją doniosłość uzasadniać będą postawienie interesu publicznego i gospodarczego poniżej interesu prywatnego. W ocenie Sądu, skarżący takich okoliczności we wniosku nie przedstawił. Sąd podkreślił przy tym, że realizacja inwestycji, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych, a także odpowiedzialność inne następstwa wynikające z jej realizacji. W przypadku bowiem ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego wynikające z tego negatywne konsekwencje obciążać będą inwestora. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy, jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych, przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, Sąd stwierdził, że argumentacja wniosku nie może prowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej niweczyłoby cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy przyjęciu ustawy ustalającej szczególny reżim prawny przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Zażaleniem M.B. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. art. 61 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art .233 § k.p.c. polegające na:
1.1 Uznaniu przez Sąd I instancji, iż zgromadzony na dotychczasowym etapie zawisłości postępowania sprawie II SA/Gd 1005/24 materiał dowodowy, w tym przedłożone do akt sprawy II SA/Gd 1005/24 przez skarżącego dowody dokumentarne w postaci map oraz zdjęć obrazujących układ przestrzenny oraz stan faktyczny obowiązujący na nieruchomościach M. B., w tym w szczególności nieruchomościach stanowiących działki ewidencyjne [...] oraz [...] (tj. nieruchomościach objętych zakresem inwestycji drogowej objętych zakresem decyzji Starosty Kartuskiego), a także materiał dowodowy zgromadzony uprzednio w toku postępowań administracyjnych zawisłych przed Starostą Kartuskim w sprawie nr [...]oraz przed Wojewodą Pomorskim w sprawie [...],
nie ujawnia zaistnienia przesłanek ustawowych warunkujących zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mającej przymiot ostateczności decyzji Starosty Kartuskiego nr [...]z dnia 4 marca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej relacji [...]" w szczególności:
1.2 Uznaniu przez Sąd I instancji, iż ze zgromadzonego w sprawie II SA/Gd 1005/24 materiału dowodowego, a także materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowań administracyjnych przed Starostą Kartuskim oraz Wojewodą Pomorskim nie wynika :
A) okoliczność, iż wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Kartuskiego nr [...]jest konieczne oraz celowe dla uniknięcia wystąpienia po stronie M. B. niebezpieczeństwa wyrządzenia znaczącej szkody
B) okoliczność, iż wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Kartuskiego nr [...]jest konieczne oraz celowe dla uniknięcia zaistnienia po stronie Skarżącej trudnych do odwrócenia skutków, w tym także:
1.3 Uznaniu przez Sąd i instancji, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż skarżący nie ujawnił oraz nie wykazał, iż wykonanie przedmiotowej decyzji Starosty Kartuskiego nr [...], kreować będzie dla M. B. niebezpieczeństwo wyrządzenia znaczącej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a ponadto wskazuje, iż wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji był lakoniczny i ogólnikowy, oparty jedynie na polemice z przedmiotową decyzją Starosty Kartuskiego, a w konsekwencji :
1.4 Wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w materii odmowy wstrzymania wykonania decyzji nr [...]w sytuacji gdy:
1.5 Szczegółowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego na aktualnym etapie zawisłości postępowania w sprawie II SA/Gd 1005/24, w tym w szczególności:
1) kumulatywna analiza:
A) okoliczności stanowiących podstawę sformułowanego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Kartuskiego ujawnionych przez M. B. w złożonej skardze (przede wszystkim analiza wskazanych przez skarżącego faktów odnoszących się do ujemnych skutków jakie powstaną w razie wykonania decyzji Starosty Kartuskiego oraz realizacji inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej relacji [...]" w zakresie integralności nieruchomości objętych własnością M. B. oraz ograniczeń w zakresie możliwości korzystania z rzeczonych nieruchomości), przede wszystkim:
- wykazanych przez skarżącego okoliczności, iż brak wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego nr [...] oraz realizacja inwestycji drogowej powodować będzie osuszenie terenu, w tym pól uprawnych stanowiących własność skarżącego w związku z odpływem z rzeczonych pól wód oraz nawozów oraz wpłynie w sposób utrwalony na zmianę retencji wód a w rezultacie kreować będzie stan sprzeczny z Planu przeciwdziałania skutkom suszy (Dz.U z 2021 r., poz. 1615) dla gruntów o przeznaczeniu rolniczym,
- wykazanych przez skarżącego okoliczności, iż brak wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego nr [...]oraz realizacja inwestycji drogowej znacząco ograniczać będzie możliwość swobodnego, niezakłóconego wjazdu przez skarżącego na nieruchomość, którą aktualnie zamieszkuje, jak również znacząco ograniczać będzie niezakłócony dostęp i korzystanie z gruntów użytkowanych przez skarżącego do wypasu bydła, ze względu na lokalizację i zasięg wyszczególnionej inwestycji drogowej;
- wykazanych przez skarżącego okoliczności, iż brak wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego nr [...] oraz realizacja inwestycji drogowej kreować będzie dalsze pogłębianie się występującego już aktualnie procesu pękania budynku zamieszkiwanego przez skarżącego w wyniku zwiększonego ruchu do tzw. [...], który odbywać będzie się w ramach realizowanej inwestycji drogowej,
- wykazanych przez skarżącego okoliczności, iż brak wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego nr [...]oraz realizacja inwestycji drogowej, kreować będzie po stronie skarżącego konieczność poniesienia dodatkowych kosztów związanych z posadowieniem stosownego ogrodzenia, celem zapewnienia możliwości niezakłóconego wypasu bydła i ochrony przez wzmożonych ruchem oraz
B) przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy II SA/Gd 1005/24 dowodów dokumentarnych w postaci map oraz zdjęć obrazujących układ przestrzenny oraz stan faktyczny obowiązujący na nieruchomościach M. B., w tym w szczególności nieruchomościach stanowiących działki ewidencyjne [...] oraz [...] (tj. nieruchomościach objętych zakresem inwestycji drogowej objętych zakresem decyzji Starosty Kartuskiego), dokonana z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 233 § 1 k.p.c., w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. wskazuje, iż
1.6 Skarżący w rzeczywistości ujawnił oraz potwierdził za pomocą obiektywnych dowodów dokumentarnych fakty wskazujące na:
A) występowanie normatywnej relacji przyczynowo-skutkowej pomiędzy brakiem wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego nr [...]oraz niezakłóconą realizacją inwestycji drogowej relacji [...], a zaistnieniem rzeczywistej wymiernej szkody o znacznym rozmiarze na obszarze objętym zakresem wskazanej inwestycji drogowej, w tym na objętych jej zakresem nieruchomościach stanowiących działki [...] oraz [...], a także pozostałych nieruchomości skarżącego znajdujących się w obszarze oddziaływania wyszczególnionej inwestycji drogowej
B) trudny do odwrócenia charakter ujemnych skutków jaki powstaną w następstwie braku wstrzymania decyzji Starosty Kartuskiego oraz realizacji inwestycji drogowej, w szczególności:
1.7 Skarżący wykazał oraz potwierdził za pomocą obiektywnych, dowodów dokumentarnych ujawniających układ przestrzenny obszaru objętego inwestycją drogową realizowaną w oparciu o decyzję Starosty Kartuskiego nr [...]oraz ujawniających stan terenów objętych zakres oddziaływania inwestycji drogowej, iż:
A) brak wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego oraz realizacja inwestycji spowoduje realne i skonkretyzowane szkody w strukturze gruntów stanowiących własność skarżącego, wykorzystywanych do działalności rolniczej, będącej zasadniczym źródłem dochodów skarżącego, a także znacząco utrudni bezpieczny wjazd i wyjazd skarżącego na zamieszkiwaną aktualnie nieruchomość oraz spowoduje istotne zmiany w zakresie integralności budynku posadowionego na nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżącego oraz spowoduje powstanie dodatkowych kosztów
B) wskazane ujemne skutki, w tym zaistniała szkoda będą trudne do odwrócenia nawet w wypadku uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Starosty Kartuskiego, a finalnie:
1.8 Szczegółowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego na aktualnym etapie zawisłości postępowania w sprawie II SA/Gd 1005/24, dokonana z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. ujawnia, iż skarżący (w opozycji do stanowiska Sądu I instancji) wykazał w sposób skonkretyzowany ziszczenie się ustawowych przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, w tym realność wskazanych przesłanek, a w konsekwencji:
1.9 Szczegółowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego na aktualnym etapie zawisłości postępowania w sprawie II SA/Gd 1005/24, ujawnia zasadność wniosku skarżącego w materii zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji [...] oraz zasadność, a także konieczność i celowość zastosowania instytucji wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji oraz błędność rozstrzygnięcia w materii odmowy zastosowania instytucji wstrzymania wykonania rzeczonej decyzji;
2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z 12 ust. 6 w zw. z art. 12 ust.4 w zw. z art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na:
2.1 Braku dokonania przez Sąd I instancji na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] oraz wydawania zaskarżonego postanowienia kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji, a mianowicie:
A) regulacji określających tryb, zasady oraz terminy przejęcia nieruchomości objętych zakresem inwestycji drogowej realizowanej w oparciu o regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym określających wymóg przejęcia wskazanych nieruchomości w drodze regulacji na kanwie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kreujących legitymację dotychczasowego właściciela do władania rzeczonymi nieruchomościami do czasu zakończenia procedury związanej z ich wydaniem
B) regulacji określającej przesłanki do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował
2.2 Pominięciem przez Sąd I instancji na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Kartuskiego [...], w tym na etapie wydawania zaskarżonego postanowienia istotnej okoliczności wskazanej przez skarżącego jako jedną z podstaw wniosku o wstrzymanie, tj.:
A) okoliczności rozpoczęcia prac zmierzających do wykonania decyzji Starosty Kartuskiego [...]w obrębie działek nr [...] oraz [...] w sytuacji braku upływu 120 dniowego terminu na wydanie nieruchomości oraz braku realizacji procedur wymaganych dla uzyskania skutku w postaci wydania przez Skarżącego dziatek nr [...] oraz [...], w tym także:
B) okoliczności rozpoczęcia i realizacji wskazanych prac zmierzających do wykonania decyzji Starosty Kartuskiego [...] w obrębie działek nr [...] oraz [...] w sposób naruszający strukturę rzeczonych nieruchomości oraz uniemożliwiający prawidłowe korzystanie przez skarżącego z rzeczonych nieruchomości, w tym w szczególności skutkował:
2.3 Brakiem zbadania przez Sąd I instancji, czy wskazana przez skarżącego i należycie uprawdopodobniona przez skarżącego okoliczność rozpoczęcia prac inwestycyjnych w sposób ingerujący w zakres prawidłowego korzystania i posiadania przez skarżącego działek [...] oraz [...], a także w sposób powodujący trwałą ingerencję w strukturę rzeczonych nieruchomości, w sytuacji braku wdrożenia oraz zakończenia procedur warunkujących prawidłowe przejęcie rzeczonych nieruchomości, nie jest tożsama z zaistnieniem rażącego naruszenia prawa powodującego po stronie skarżącego szkodę oraz trudne do odwrócenia skutku, a w rezultacie:
2.4 Brakiem zbadania przez Sąd I instancji, czy wskazana przez skarżącego i należycie uprawdopodobniona przez skarżącego okoliczność rozpoczęcia prac inwestycyjnych w sposób ingerujący w zakres prawidłowego korzystania i posiadania przez skarżącego działek [...] oraz [...], a także w sposób powodujący trwałą ingerencję w strukturę rzeczonych nieruchomości, w sytuacji braku wdrożenia oraz zakończenia procedur warunkujących prawidłowe przejęcie rzeczonych nieruchomości, nie jest tożsama z zaistnieniem przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania określonych na kanwie art. 61 § 3 p.p.s.a., a finalnie:
2.5 Wydaniem przez Sąd I instancji, rozstrzygnięcia w materii odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty Sławieńskiego, w następstwie uznania iż na kanwie przedmiotowej sprawy nie zaistniały podstawy warunkujące zastosowanie rzeczonej instytucji, w sytuacji gdy:
2.6 W świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z 12 ust. 6 w zw. z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:
A) wykazana i należycie uprawdopodobniona przez skarżącego okoliczność rozpoczęcia robót związanych z realizacją inwestycji drogowej relacji [...] w sytuacji braku wdrożenia oraz realizacji procedur wymagalnych do przejęcia nieruchomości objętych zakresem inwestycji, w sposób powodujący trwałą ingerencję w strukturę rzeczonych działań oraz w sposób znacząco ograniczający przysługującą skarżącemu do czasu zakończenia procedury przejęcia nieruchomości, legitymacja do posiadania i korzystania z rzeczonych nieruchomości, winna zostać zakwalifikowana jako stan niezgodny z prawem powodujący szkodę oraz trudne do odwrócenia skutki, a w konsekwencji zakwalifikowana jako podstawa do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego [...] w oparciu o regulację art. 61 § 3 p.p.s.a.;
3. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., polegające na:
3.1 Uznaniu przez Sąd I instancji, iż okoliczność spoczywania ciężaru ryzyka dotyczącego wykonania prac w zakresie inwestycji drogowej relacji [...]przed uzyskaniem przez decyzję Starosty Kartuskiego [...]przymiotu prawomocności, w tym ryzyka związanego z poniesieniem kosztów związanych z przywróceniem obszaru realizacji inwestycji do stanu pierwotnego oraz rozbiórką posadowionych obiektów, stanowi podstawę skutecznie wyłączającą konieczność oraz celowość zastosowania instytucji wstrzymania decyzji Starosty Kartuskiego [...], w tym tamuje zasadność i celowość zastosowania instytucji wstrzymania wykonania rzeczonej decyzji, w tym w szczególności:
3.2 Uznaniu przez Sąd I instancji, iż istnienie po stronie inwestora obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego oraz usunięcia obiektów związanych z realizacją inwestycji drogowej relacji [...]w wypadku uchylenia ex post decyzji Starosty Kartuskiego [...], stanowi dla skarżącego wystarczającą gwarancję restytucji zaistniałej w związku z realizacją inwestycji drogowej szkody oraz zaistnienia ujemnych skutków związanych z realizacją inwestycji, bez konieczności stosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji oraz w rezultacie
3.2 Wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w materii odmowy wstrzymania wykonania decyzji, w sytuacji gdy:
3.3 W świetle prawidłowej egzegezy art. 61 § 3 p.p.s.a., kwestia istnienia po stronie inwestora obowiązku w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego oraz naprawienia szkody w sytuacji wyeliminowania decyzji Starosty Kartuskiego [...]z obiegu prawnego nie tylko nie stanowi przesłanki tamującej zasadność i celowości oraz konieczność zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, lecz dodatkowo
3.4 W świetle prawidłowej egzegezy art. 61 § 3 p.p.s.a. istnienie po stronie inwestora obowiązku w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego oraz naprawienia szkody w sytuacji wyeliminowania decyzji Starosty Kartuskiego [...]z obiegu prawnego nie może stanowić podstawy warunkującej odmowę zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, albowiem:
A) uczynienie wyszczególnionej kwestii podstawą odmowy zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji pozostaje w sprzeczności z ratio regulacji art. 61 § 3 p.p.s.a., w tym z zasadniczym ustawowym celem prawnym przedmiotowej regulacji, jaką stanowi ochrona przed szkodą i ujemnymi trudnymi do odwrócenia następstwami, które mogą zaistnieć w razie wykonania decyzji przed uzyskaniem przez nią przymiotu prawomocności, a finalnie:
3.5 W świetle prawidłowej egzegezy art. 61 § 3 p.p.s.a. ocena Sądu I instancji odmawiająca wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kartuskiego [...]w oparciu o istnienie okoliczności obowiązku inwestora do naprawienia szkody i przywrócenia stanu poprzedniego, która zaistnieje w razie wyeliminowania rzeczonej decyzji z mocy, stanowi ocenę opartą na przesłankach nie znajdujących odzwierciedlenia w regulacjach prawnych, a w rezultacie ocenę sprzeczną z ratio prawnym wspomnianej regulacji in procedendo.
Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji zasadniczo spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1824/19). To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tj. wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłaby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak aby przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu oceny co do braku podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku złożone przez skarżącego zażalenie nie podważyło. Rozważając w kontekście podnoszonej przez skarżącego argumentacji kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uwzględnić interesy społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, a także fakt, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednakże prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie prawa własności, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 specustawy drogowej. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Wskazać należy, że jakkolwiek niewątpliwie w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącemu dotychczas prawa własności jego nieruchomości, to jednakże jest to normalne następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. W art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi natomiast o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II OZ 492/24).
Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że sama ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Podnoszona natomiast przez stronę skarżącą okoliczność rozpoczęcia realizacji spornej inwestycji przez inwestora związana jest z nadaniem jej zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności i nie w żaden sposób nie świadczy o ziszczeniu się przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji