II OZ 443/24

II OZ 443/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3 i § 4, art. 184, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 grudnia 2023 r., znak: DLI-II.7620.24.2022.AZ.17 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku A.S. (dalej jako skarżący lub wnioskodawca) o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 grudnia 2023 r., znak: DLI-II.7620.24.2022.AZ.17, uchylającej w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak: WI-III.747.1.34.2021.AM, ustalającą lokalizację linii kolejowej dla przedsięwzięcia pn.: "[...]" – Odcinek A: Linia kolejowa nr [...] od km [...] do km [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej P.p.s.a.) Sąd zaakcentował, że poza okolicznościami wskazanymi przez wnioskodawcę oraz dostrzeżonymi z urzędu, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji skarżącego, sąd administracyjny powinien uwzględnić interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych uczestników postępowania. Sądy powinny dokonać oceny w powyższym zakresie i ważenia interesów w sprawie, poprzez określenie stopnia zachodzącego niebezpieczeństwa, o którym stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a., w stosunku do każdej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego, skali ewentualnego niebezpieczeństwa oraz rodzaju inwestycji objętej decyzją oraz charakteru zaskarżonego w sprawie aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2895/12).
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego wskazując, że dokonując oceny skutków wykonania kwestionowanej decyzji należy mieć na względzie, że podstawą wydania tej decyzji jest ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984 ze zm.; dalej: u.t.k.). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 165/12 (CBOISA), zwrócił uwagę na fakt, że specyfika uregulowań zawartych w przywołanej ustawie, której celem jest regulacja prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji kolejowej, wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy linii kolejowej. W ocenie NSA, kwestie związane ze stanem prawnym nieruchomości, jako skutki decyzji w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być traktowane, jako przesłanka wstrzymania decyzji, gdyż podważałoby to istotę szczególnej regulacji zawartej w cytowanej ustawie o transporcie kolejowym. W omawianym postanowieniu rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stwierdzono, że należy uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie linii kolejowej (por. także postanowienie NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 205/14).
Sąd uznał, że podnoszone przez skarżącego ryzyko osunięcia nasypu kolejowego na jego nieruchomość, nie wiąże się w sposób bezpośredni z wykonaniem zaskarżonej decyzji, albowiem odnosi się do realizacji robót budowlanych, których rozpoczęcie będzie możliwe dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę. W art. 9s u.t.k., wyliczającym skutki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, również nie wskazano, aby do podjęcia robót budowlanych wystarczające było samo wydanie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Podobnie Sąd ocenił pozostałe argumenty wniosku dotyczące ryzyka wystąpienia poważnej awarii, ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego i wibracyjnego, jak również ryzyka zniszczenia "połączenia obiektów wnioskodawcy z legalnie wykonaną oczyszczalnią ścieków". Sąd zauważył, że wszystkie te ryzyka nie są bezpośrednim następstwem wydania zaskarżonej decyzji i mogłyby podlegać ocenie dopiero na etapie wydania ostatecznej decyzji uprawniającej inwestora do wykonania robót budowlanych.
Sąd wskazał, że z perspektywy art. 61 § 3 P.p.s.a., argumentacja wniosku odnosi się zatem do ryzyka wystąpienia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających nie tyle z wykonania zaskarżonej decyzji, lecz w sposób generalny z realizacji całokształtu zamierzenia inwestycyjnego, jakim są planowane przez inwestora prace na [...]" – Odcinek A: linia kolejowa nr [...] od km [...] do km [...]. Tymczasem rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd może badać wyłącznie skutki, które powodować może sam fakt wydania ostatecznej decyzji danego rodzaju.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, skarżący nie wykazał, aby sam fakt lokalizacji spornej inwestycji na terenie wynikającym z zaskarżonej decyzji, skutkował ryzykiem wystąpienia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – zwłaszcza w perspektywie art. 9s u.t.k.
Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, ze w niniejszej sprawie ryzyka wskazane przez skarżącego nie są bezpośrednim następstwem wydania zaskarżonej decyzji, wobec czego nie można mówić o szkodzie lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu powyższego przepisu.
Na podstawie tak postawionego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący w uzasadnieniu zażalenia stwierdza, że argumentacja Sądu przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu jest błędna. Podnosi, że Sąd winien ocenić zaskarżoną decyzję przez pryzmat całej inwestycji realizowanej przez [...] oraz skali błędów i uchybień, jakimi jest obarczona. W tym kontekście, szkoda dla skarżącego oraz trudne do odwrócenia skutki jawią się jako oczywiste i widoczne "na pierwszy rzut oka", bez konieczności dokonywania pogłębionej analizy. Pełnomocnik twierdzi, że poza doniosłymi skutkami decyzji lokalizacyjnej jako takiej, określonymi w ustawie o transporcie kolejowym, ostateczna decyzja lokalizacyjna umożliwia inwestorowi dalszą realizację przedsięwzięcia. Fakt podnoszony przez Sąd, że rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest dopiero po uzyskaniu decyzji uprawniającej inwestora do wykonania takich robót ma znaczenie drugorzędne i w żaden sposób nie świadczy o braku zasadności wstrzymania wykonania decyzji lokalizacyjnej.
W skardze wskazano, że realizacja inwestycji w obecnym kształcie łączyć się będzie ze znaczną szkodą, w szczególności szkodą dla środowiska naturalnego, jak i mieszkańców zamieszkujących tereny, na które inwestycja oddziałuje. Decyzja lokalizacyjna narusza prawo i nie uwzględnia wskazań zawartych w (również błędnej) decyzji środowiskowej.
Pełnomocnik zauważa, że w pełni aktualne pozostają wskazane we wniosku ryzyka powstania szkody w związku z realizacją inwestycji. Wbrew twierdzeniom Sądu, nie są one związane wyłącznie z etapem prowadzenia robót budowlanych. Wszak, decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, zgodnie z art. 9q ustawy o transporcie kolejowym, zawiera w szczególności: oznaczenie terenu inwestycji, w tym linii rozgraniczających teren, warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki wynikające z prawnie chronionych potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Ryzyka, które wymienia i uprawdopodabnia skarżący, nierozerwalnie łączą się właśnie z elementami decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.
Sąd zdaje się także pomijać fakt unieważnienia przetargu na realizację odcinka A przez [...] w [...] 2023 roku, który zdaniem skarżącego, potwierdza rażącą wadliwość procedowania przy przedmiotowej inwestycji.
Z ogólnodostępnych informacji zamieszczonych m.in. na stronie internetowej [...].pl, wynika, że przedstawiciel inwestora wyjaśnił, iż dokumentacja: dopuszczała wariantowość rozwiązań technologicznych w zakresie materaca geosyntetycznego oraz możliwość uznaniowej, częściowej rezygnacji z zastosowania materaca geosyntetycznego; posiadała istotne różnice pomiędzy przedmiarem a projektem wykonawczym, skutkujące brakiem adekwatności przedmiarów do projektu wykonawczego - pozycje przedmiarowe były w sposób znaczny zawyżone lub niedoszacowane; posiadała inne błędy, których konsekwencją jest brak adekwatności kalkulacji ofert, do przedmiotu zamówienia.
W ocenie skarżącego, wadliwość dokumentacji ma bezpośredni wpływ na prawidłowość decyzji lokalizacyjnej wydanej dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący niezasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji odmawiające uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ustalającej warunki dla lokalizacji linii kolejowej – przedsięwzięcia pn.: "[...]" – Odcinek A: Linia kolejowa nr [...] od km [...] do km [...].
Oczywiście decyzja lokalizacyjna jest niezbędnym i koniecznym dokumentem dla wystąpienia o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę takiego rodzaju inwestycji i określa ważne dla tej inwestycji warunki i parametry ale sama w sobie nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestor może przystąpić do realizacji inwestycji.
Skutki wydania decyzji lokalizacyjnej określa między innymi art. 9s ustawy z 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1786 ze zm., dalej "u.t.k.), z którego treści wynika, że skutkiem decyzji lokalizacyjnej jest: zatwierdzenie podziału nieruchomości, określenie linii rozgraniczających teren, które stanowią linie podziału nieruchomości, przejście zajętych nieruchomości pod własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wygaśnięcie praw rzeczowych na nieruchomościach zajętych pod inwestycję, nabycie praw rzeczowych do zajętych nieruchomości i budynków, dokonanie wpisu praw i ograniczeń praw w księgach wieczystych nieruchomości, umożliwienie dotychczasowego korzystania z nieruchomości ich właścicielom i posiadaczom z innych tytułów do czasu wydania pozwolenia na budowę (za wyjątkiem nadania decyzji rygoru wykonalności), potwierdzenie dysponowania zajętymi pod inwestycję kolejową nieruchomościami na cele budowlane, wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, umożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązków nią określonych, wygaśnięcie użytkowania wieczystego czy trwałego zarządu (art. 9x), nieodpłatne zajęcie pasa drogowego (art. 9ya), obowiązek wycinki drzew (art. 9yb).
Jak wynika z powyższego żaden z ww. skutków wydania decyzji lokalizacyjnej nie umożliwia realizacji samej inwestycji. Zatem zagrożenia związane z realizacją inwestycji nie są skutkiem wykonania tejże decyzji. Wobec tego zagrożenia jakie wskazuje skarżący tj. że realizacja inwestycji spowoduje szkody dla środowiska naturalnego oraz szkody dla mieszkańców terenów, na które oddziałuje inwestycja, zagrożenie znaczną szkodą w postaci osunięcia się nasypu kolejowego objętego inwestycją na dom skarżącego z uwagi na utratę stateczności skarpy poprzez poddanie jej obciążeniu dynamicznemu ruchu kolejowego, osunięcie nasypu zagrażające życiu i zdrowiu osób przebywających w domu skarżącego, zagrożenie wystąpieniem poważnej awarii na linii kolejowej [...], zagrożenie ponadnormatywnym oddziaływaniem akustycznym na nieruchomościach skarżącego (dom i ośrodek wypoczynkowy) w trakcie realizacji inwestycji, zagrożenie ponadnormatywnym oddziaływaniem wibracyjnym, zniszczenie połączenia obiektów skarżącego z legalnie wykonaną oczyszczalnią ścieków, znajdująca się za linią kolejową, gdy nie ma możliwości wykonania takiej oczyszczalni na terenie skarżącego, zagrożenie negatywnym oddziaływaniem inwestycji na stosunki wodne poprzez możliwość przedostania się ścieków do jeziora [...], zagrożenie dla wód gruntowych, pozbawienie możliwości odprowadzania ścieków skutkowałoby pozbawieniem możliwości korzystania i pobierania pożytków z nieruchomości skarżącego, niewątpliwie związane są z etapem realizacji inwestycji a nie mają związku z określeniem warunków dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej. Z treści zaskarżonej decyzji wynika na jakich działkach będzie realizowana inwestycja i jakie wymogi prawem określone (ochrona środowiska, ochrona dóbr kultury, poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich) dla takiego jej przebiegu muszą zostać spełnione dla zapewnienia ochrony innych dóbr, określa skutki prawne przejęcia nieruchomości pod inwestycję. Nie jest tak jak przedstawia to skarżący, że ostateczna decyzja lokalizacyjna umożliwia inwestorowi dalszą realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta stanowi jedynie jeden z koniecznych etapów procesu inwestycyjnego ale sama w sobie, bezpośrednio nie umożliwia realizacji inwestycji w sensie przystąpienia do robót budowlanych. Taki skutek będzie miała decyzja Wojewody o pozwoleniu na budowę i to w postępowaniu dotyczącym jej wydania mogą być ocenione okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania skarżącego pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Również wadliwość dokumentacji projektowej, która stała się przyczyną unieważnienia przetargu na realizację odcinak A przez [...] w [...] 2023 r. nie świadczy o zagrożeniu znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami związanymi z wykonaniem decyzji lokalizacyjnej. Wskazywane we wniosku o wstrzymanie wady dokumentacji uniemożliwiały prawidłowe przeprowadzenie przetargu na wykonanie inwestycji jednak wada tej dokumentacji nie ma związku z określonymi w zaskarżonej decyzji wymogami dla zgodnej z prawem lokalizacji tej inwestycji. Wadliwość w zakresie określenia warunków zamówienia nie jest jednoznaczna z wadliwością wymogów lokalizacji inwestycji na danym terenie.
Podsumowując, Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem skarżący we wniosku nie przedstawił takich okoliczności, które uprawdopodabniałyby powstanie zagrożenia znacznej szkody czy wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej. Zagrożenia przedstawione przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie nie są bezpośrednim następstwem wykonania zaskarżonej decyzji ale mogą stanowić podstawę takiej oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przebieg linii kolejowej po nasypie, który będzie usytuowany na terenie pod którym przebiega przyłącze kanalizacyjne obiektów skarżącego z oczyszczalnią ścieków po przeciwnej stronie nasypu sam w sobie nie świadczy o zagrożeniu szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami albowiem nie można wykluczyć, że inwestor, z uwagi na takie umiejscowienie ww. infrastruktury, w projekcie budowlanym przedstawi adekwatne rozwiązania inżynierskie zapewniające bezpieczeństwo i prawidłowość użytkowania tej kanalizacji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.