Pełny tekst orzeczenia II OZ 397/26

II OZ 397/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1632/25 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2026-02-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Kr 1632/25 o odrzuceniu skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 października 2025 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1632/25, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 października 2025 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – w punkcie 1. odrzucił skargę; w punkcie 2. zwrócił skarżącej Gminie Miejskiej Kraków kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji dołączone do skargi pełnomocnictwa dla S. G., czyli osoby podpisanej pod wniesioną skargą, dotyczyły:
- reprezentowania Prezydenta Miasta Krakowa przed organami administracji samorządowej i rządowej oraz przed instytucjami branżowymi w postępowaniach administracyjnych, do sporządzenia dokumentacji projektowej inwestycji
- reprezentowania Gminy Miejskiej Kraków przed Wojewodą Małopolskim w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym
Wobec powyższego S. G., jako osoba podpisana pod skargą, został wezwany do uzupełnienia jej braku formalnego przez wykazanie, że spełnia wymogi z art. 35 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", bycia pełnomocnikiem Gminy Miejskiej Kraków; złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu Gminy Miejskiej Kraków przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi - w terminie 7 dni - pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W odpowiedzi na ww. wezwanie S. G. złożył pełnomocnictwo udzielone dnia 20 stycznia 2026 r. przez J. T. - Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa – S. G.: "działającemu za zgodą X SA. z siedzibą przy ul. [...]" – "do reprezentowania Gminy Miejskiej Kraków w zakresie działalności Zarządu Dróg Miasta Krakowa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Wydział II, sygn. akt. II SA/Kr 1632/25 ze skargi Gminy Miejskiej Kraków z dnia 13 listopada 2025 r. na postanowienie Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 16 października 2025 r. dla realizacji zadania pn.: "Rozbudowa ulicy [...] jako drogi gminnej klasy D - dojazdowa w km 0+002.79 - 0+033.58 wraz z budową chodnika, rozbiórką ogrodzenia, przebudową oświetlenia ulicznego, przebudową sieci energetycznej, przebudową sieci wodociągowej, przebudową sieci gazowej oraz przebudową sieci teletechnicznej" w związku z realizacją umowy nr [...] z dnia 26 sierpnia 2014 r. ze zmianami. Pełnomocnictwo nie obejmuje składania oświadczeń woli skutkujących zaciągnięciem zobowiązań finansowych w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa lub Gminy Miejskiej Kraków w zakresie działalności Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Pełnomocnictwo obowiązuje od dnia podpisania.".
Z kolei dołączone do pisma z dnia 21 stycznia 2026 r. pełnomocnictwo udzielone dnia 26 września 2025 r. przez Prezydenta Miasta Krakowa J.T. - jako Dyrektorowi Zarządu Dróg Miasta Krakowa - obejmuje pełnomocnictwo do, cyt.:
"1) składania oświadczeń woli w imieniu Gminy Miejskiej Kraków w zakresie działania kierowanej jednostki;
2) zaciągania zobowiązań w imieniu Gminy Miejskiej Kraków w ramach planu finansowego jednostki;
3) reprezentowania Gminy Miejskiej Kraków w zakresie działalności Zarządu Dróg Miasta Krakowa (dalej: ZDMK) przed sądami powszechnymi, administracyjnymi, jak również innymi organami orzekającymi w sprawach objętych zakresem działania ZDMK;
4) występowania z wnioskami do organów administracji samorządowej i rządowej w celu uzyskania decyzji administracyjnych oraz instytucji branżowych w celu uzyskania niezbędnych warunków, opinii, uzgodnień, związanych z bieżącym funkcjonowaniem i realizacją zadań inwestycyjnych przez ZDMK.
Pełnomocnictwo obejmuje także umocowanie do udzielenia dalszych pełnomocnictw zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Pełnomocnictwo nie zwalnia z obowiązku uzyskania przed złożeniem oświadczenia woli każdorazowo kontrasygnaty Skarbnika Miasta Krakowa lub osoby przez niego upoważnionej, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych.".
Mając na względzie treść art. 35 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził, na podstawie treści pełnomocnictwa udzielonego S. G. przez J. T., a także innych pełnomocnictw znajdujących się w aktach sprawy, że S. G. - podpisany pod skargą wniesioną imieniem Gminy Miejskiej Kraków - działał z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, tj. zarządcy drogi, na wniosek którego, jako inwestora, zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
S. G. nie wykazał natomiast umocowania do działania w imieniu Gminy Miejskiej Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 października 2025 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. - postanowił skargę odrzucić, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez S. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art 58 § 3 P.p.s.a. poprzez polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie S. G., tj. osoba składająca podpis pod skargą na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 października 2025 r, znak [...] o niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 11 września 2025 r., znak [...] nie wykazała umocowania do działania w imieniu Gminy Miejskiej Kraków w przedmiotowym postępowaniu, co doprowadziło do odrzucenia skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści przedłożonych do sprawy pełnomocnictw oraz przepisów pozwala na uznanie, że S. G. wykazał umocowanie do występowaniu w imieniu Gminy Miejskiej Kraków w niniejszym postępowaniu,
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, tj. brak wskazania, z jakich przyczyn Sąd przyjął, że pełnomocnictwa przedłożone do sprawy przez S. G. nie upoważniają go do występowania w sprawie w charakterze pełnomocnika Gminy Miejskiej Kraków, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wyjaśnienia zastosowanej przez Sąd podstawy prawnej w taki sposób, aby możliwe było zrozumienie toku argumentacji przyjętej przez Sąd,
c) art. 49 § 1 oraz art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez brak wezwania Gminy Miejskiej Kraków do usunięcia braków formalnych skargi po uznaniu przez Sąd, że S. G. nie wykazał umocowania do występowania w sprawie w charakterze pełnomocnika Gminy Miejskiej Kraków.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 47 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że w niniejszej sprawie S. G. przedłożył do sprawy pełnomocnictwa od Prezydenta Miasta Krakowa dla dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa [od którego to dyrektora pełnomocnictwo do występowania w sprawie przedłożył S. G.), nie zaś od Prezydenta Miasta Krakowa działającego jako organ Gminy Miejskiej Kraków, co spowodowało, że Sąd przyjął, że S. G. nie wykazał umocowania do działania w imieniu Gminy Miejskiej Kraków, podczas gdy prawidłowa interpretacja pełnomocnictw w świetle ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że Prezydent Miasta Krakowa działał w sprawie jako organ Gminy Miejskiej Kraków, a zatem w sposób prawidłowy wykazano umocowanie dla S. G. do działania w sprawie,
b) art. 92 ust 1 pkt 2) oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym" w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że w niniejszej sprawie S. G. przedłożył do sprawy pełnomocnictwa od Prezydenta Miasta Krakowa jako zarządcy drogi - ul. [...] w Krakowie, dla dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa, (od którego to dyrektora pełnomocnictwo do występowania w sprawie przedłożył S. G.), nie zaś od Prezydenta Miasta Krakowa działającego jako organ Gminy Miejskiej Kraków, co spowodowało, że Sąd przyjął, że S. G. nie wykazał umocowania do działania w imieniu Gminy Miejskiej Kraków, podczas gdy prawidłowa interpretacja pełnomocnictw w świetle ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że ulica [...] w Krakowie jest drogą publiczną gminną, pozostającą w zarządzie Gminy Miejskiej Kraków, a zatem Prezydent Miasta Krakowa udzielając pełnomocnictwa w sprawie działał jako organ Gminy Miejskiej Kraków.
W oparciu o powyższe zarzuty strona żaląca się wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;
2. na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
a) wyciągu z uchwały nr CVIlI/2809/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, obejmującego zakres działania Zarządu Dróg Miasta Krakowa,
b) wydruku ze strony internetowej Zarządu Dróg Miasta Krakowa (zakładka Wykaz dróg publicznych) adres [...] (dostęp z dnia 2 marca 2026 r.) z informacją obejmującą statut ul. [...] w Krakowie,
na fakt zakresu działania Zarządu Dróg Miasta Krakowa, tj. zarządzania drogami publicznymi gminnymi miasta Kraków, posiadania przez ul. [...] w Krakowie statutu drogi gminnej.
W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotę sporu w sprawie stanowi prawidłowość przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że S. G. działający jako pełnomocnik Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa, który to z kolei reprezentuje Gminę Miejską Kraków w zakresie działalności ww. jednostki organizacyjnej, mimo wezwania do usunięcia braku skargi przez nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania Gminy Miejskiej Kraków w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie wykonał prawidłowo tego wezwania, czego skutkiem było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji będzie zatem polegać na ocenie, czy w stanie sprawy Sąd ten zasadnie zastosował ww. przepis i odrzucił skargę z powodu nieuzupełnienia w terminie braku formalnego tego pisma procesowego.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skoro Gmina Miejska Kraków jest stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 32 P.p.s.a.) oraz wobec faktu, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, to należy stwierdzić, że wnosząc skargę do sądu administracyjnego Gmina ta może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu, tu Prezydenta Miasta Krakowa) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić profesjonalnego pełnomocnika (35 § 2 P.p.s.a.), którym będzie adwokat lub radca prawny. Stosownie do art. 35 § 4 P.p.s.a. pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej.
Należy przypomnieć również, że stosownie do art. 29 P.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Zaś w przypadku ustanowienia pełnomocnika, jest on obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (zdanie pierwsze art. 37 § 1 P.p.s.a).
W przedmiotowej sprawie wnoszącym skargę jest Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, w imieniu którego, w tej konkretnej sprawie dotyczącej inwestycji drogowej, działa Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa, na podstawie pełnomocnictwa nr [...] z dnia 26 września 2025 r. Tym samym, skoro ww. Dyrektor zdecydował się wnieść skargę do Sądu Wojewódzkiego poprzez pełnomocnika, to zasadnie Sąd wezwał tego pełnomocnika do wykazania stosownego umocowania do dokonania czynności prawnej polegającej na wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w imieniu strony skarżącej czyli Gminy Miejskiej Kraków.
W tym miejscu raz jeszcze należy wskazać, że stosownie do regulacji zawartej w art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego (art. 35 § 2 P.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji co do tego, że pomimo wezwania, pełnomocnik nie wykazał, że spełnia wymogi wynikające z ww. przepisu. Ze złożonych na ww. wezwanie dokumentów nie wynika bowiem, aby S. G. należał do którejkolwiek z kategorii osób wymienionych w art. 35 P.p.s.a., okoliczność ta nie wynika również z dołączonych do zażalenia dokumentów. Tego stanu rzeczy nie podważyła także argumentacja podnoszona w samym zażaleniu. Wskazać nadto należy, że występowanie pełnomocnika na etapie postępowania administracyjnego – tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - nie stanowi automatycznie, że jest on uprawniony do działania w imieniu swojego mocodawcy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zawarte bowiem w art. 35 P.p.s.a. wyliczenie osób, mogących pełnić funkcje pełnomocnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyczerpujący i może być rozszerzone jedynie w drodze przepisów szczególnych.
Odnosząc się zaś do podnoszonej w zażaleniu kwestii braku bezpośredniego wezwania Gminy Miejskiej Kraków do usunięcia braków formalnych skargi, wskazać należy na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2026 r., sygn. akt III OPS 2/25 (LEX nr 4021784), w której wskazano, że: "Stosownie do treści art. 46 § 3 P.p.s.a., warunkiem formalnym pisma procesowego wniesionego przez pełnomocnika jest dołączenie do niego pełnomocnictwa, jeżeli wcześniej nie zostało złożone. Przy czym, zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej, a do takiej kategorii czynności należy zaliczyć wniesienie skargi, dołączyć do akt sprawy sądowoadministracyjnej pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. (...) W razie niedołączenia pełnomocnictwa przewodniczący, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a wzywa stronę do uzupełnienia braku formalnego skargi. Adresatem tego wezwania czyni nie bezpośrednio stronę, lecz osobę, która podpisała skargę jako pełnomocnik. (...) Skoro strona działa przez pełnomocnika, to działania lub zaniechania pełnomocnika wywołują bezpośredni skutek dla mocodawcy. Jakkolwiek wezwanie do usunięcia braku formalnego jest adresowane do pełnomocnika, to z prawnego punktu widzenia, wezwana do usunięcia braku jest strona i strona ponosi konsekwencje braku reakcji pełnomocnika na wezwanie do usunięcia braku. Sąd, wzywając stronę do usunięcia braku formalnego, nieusuniętego przez pełnomocnika, musiałby zignorować fakt nieusunięcia tego braku przez pełnomocnika, co skutkowałoby niezastosowaniem rygoru wskazanego w art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Tymczasem Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi, jakim jest brak dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego sporządzającego skargę pełnomocnika do jej wniesienia, może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu.". Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Dlatego w sytuacji, gdy pełnomocnik, który wniósł skargę, na wezwanie Sądu nie dołączył do akt sprawy sądowoadministracyjnej dokumentu pełnomocnictwa, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a w związku z art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 P.p.s.a.".
W okolicznościach przedmiotowej sprawy prawidłowo zatem przewodniczący, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., wezwał pełnomocnika, który podpisał skargę, do usunięcia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa. Skoro w zakreślonym terminie pełnomocnik nie nadesłał stosownego pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, to – w świetle podjętej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184, w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.