II OZ 37/24

II OZ 37/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1486/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2023 r. znak DON.7100.68.2023.MMS w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2018 r., znak: WOP.7721.64.2017.AH. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: PNB.5040.12.16.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/23 po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: PNB.5040.12.16. oraz decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2018 r., znak: WOP.7721.64.2017.AH.
Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania nie mógł podlegać uwzględnieniu, bowiem skarżący nie podjął próby wykazania, by wskutek wykonania decyzji o nakazie rozbiórki zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., ograniczając się w istocie wyłącznie do sformułowania wniosku i wskazania, że wykonanie nakazu rozbiórki może skutkować zaistnieniem jednej z przesłanek, określonych w ww. przepisie. Ponadto, uwzględniając nawet cechy charakterystyczne objętego nakazem rozbiórki obiektu letniskowego (tj. nietrwale połączonego z gruntem obiektu parterowego o funkcji rekreacyjnej o wymiarach 6,30 x 6,90 m w tym taras o wymiarach 1,50 x 3,70 m), Sąd doszedł do przekonania, że zasadnym jest odmówić wstrzymania wykonania obu decyzji. Na marginesie Sąd I instancji zaznaczył, że pomimo, iż skarżący swoim żądaniem objął wyłącznie decyzję organu powiatowego z dnia 11 kwietnia 2017 r., to z uwagi na uchylenie przez PWINB powyższej decyzji w części dotyczącej podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki, zasadnym było rozpoznanie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w stosunku do obydwu decyzji terenowych organów nadzoru budowlanego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, zastępowany przez adwokata, zaskarżył je w całości oraz wniósł o jego zmianę i wstrzymanie wykonania obu decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie wniosku do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych związanych z wpływem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXXI/328/21 Rady Gminy Suwałki z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stary Folwark w gminie Suwałki) na skutki związane z brakiem wstrzymania wykonania decyzji PWINB (reformującej decyzję PINB), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych odnośnie cech, w tym wartości obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki, które skutkowały błędnym przyjęciem, że skarżącemu nie grozi szkoda o znacznych rozmiarach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji PWINB (reformującej decyzję PINB) w sytuacji, gdy w ocenie Sądu I instancji skarżący nie powołał okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, jak również niewskazaniu jakiegokolwiek uzasadnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4. naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego i niewstrzymanie wykonania decyzji PWINB (reformującej decyzję PINB) w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w ww. przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony akt administracyjny (lub akt wydany w granicach tej samej sprawy) zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie objętego wnioskiem aktu faktycznie spowoduje w stosunku do wnioskodawcy znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Mając to na względzie, Sąd I instancji właściwie ocenił, że sformułowany w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został ograniczony wyłącznie do sformułowania samego wniosku i wskazania, że wykonanie nakazu rozbiórki może skutkować zaistnieniem jednej z przesłanek, określonych w ww. przepisie. Tak skonstruowany wniosek nie wykazał konkretnych relacji między brakiem wstrzymania wykonania decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Skarżący natomiast bezzasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 49 § 1 P.p.s.a. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi bowiem braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie Sądu w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który może mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OZ 378/19). Po stronie Sądu I instancji nie zachodził zatem obowiązek wszczęcia procedury naprawczej względem wniosku strony.
Niezależnie od braku takiego uzasadnienia Sąd I instancji ocenił, że cechy charakterystyczne objętego nakazem rozbiórki obiektu letniskowego (tj. nietrwale połączonego z gruntem obiektu parterowego o funkcji rekreacyjnej o wymiarach 6,30 x 6,90 m w tym taras o wymiarach 1,50 x 3,70 m) nie wskazują, aby skarżącemu groziła szkoda o znacznym rozmiarze. W tym kontekście skarżący zarzuca Sądowi I instancji dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych odnośnie do cech i wartości obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki, podnosząc, że Sąd nie dysponował dowodem wskazującym na wartość obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowanie powyższego stanowiska skarżącego tym bardziej prowadziłoby do konieczności oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji na skutek nieprzedstawienia przez skarżącego jakichkolwiek parametrów mogących świadczyć o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Skutkiem prawnym zaskarżonej decyzji jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym nakazu rozbiórki, którego wykonanie niewątpliwie może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Judykatura na tle problematyki wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wypracowała pogląd, że rozbiórka obiektu budowlanego z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie było podstaw do nakazania rozbiórki, wobec czego może powstać kwestia przywrócenia stanu poprzedniego, co niewątpliwie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2755/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 29/13). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, rozbiórka każdego obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, z samej istoty tej czynności może spowodować trudne do odwrócenia skutki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 779/12).
Dodatkowo należy mieć na względzie, że w przypadku dokonania rozbiórki budynku letniskowego objętego nakazem przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego będzie niemożliwe z uwagi na ustanowiony w tym zakresie zakaz realizacji nowych budynków, o którym mowa w § 19 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXXI/328/21 Rady Gminy Suwałki z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stary Folwark w gminie Suwałki (Dz.U. Woj. Podla. z 2021 r., poz. 3135). Wprawdzie okoliczność ta została podniesiona przez skarżącego dopiero w zażaleniu kwestionującym rozstrzygnięcie Sądu I instancji, niemniej z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania zażaleniowego, w tym także postępowania zażaleniowego w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji, podlegała uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uwzględnione w postępowaniu zażaleniowym okoliczności pozwalają na przyjęcie, że zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.