II OZ 36/25

II OZ 36/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Gl 399/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-06-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i odmówiono zmiany postanowień o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3, art. 61 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 399/23 o zmianie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r. i wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 stycznia 2023 r., nr SKO.UL/41.7/494/2022/20442/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 399/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zmienił własne postanowienie z dnia 26 czerwca 2023 r., w ten sposób, że wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 9 stycznia 2023 r., nr SKO.UL/41.7/494/2022/20442/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r., w wyniku rozpoznania zawartego w skardze wniosku M.S., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na nieuprawdopodobnienie wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2023 r. oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
Pismem z 14 listopada 2023 r. skarżąca złożyła ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku podała, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwoli zapobiec wyrządzeniu znacznej szkody w majątku Z. sp. z o.o. oraz jej pracowników. Zaznaczyła, że przedmiotowa nieruchomość służy powyższej spółce do prowadzenia działalności gospodarczej, która nie będzie mogła być kontynuowana po przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości wskazanego w zaskarżonej decyzji, co skutkować będzie utratą zatrudnienia przez co najmniej kilkunastu pracowników. Skarżąca przedstawiła umowy o pracę oraz zbiorcze listy płac, podając że spółka zatrudniała na dzień 31 grudnia 2022 r. 18 osób i przeznaczała na wynagrodzenia 140.000 zł. Podkreśliła, że spółka jest mocno rozwiniętym podmiotem na rynku usług w branży węglowej, a przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej centrum jej działalności, doprowadzi spółkę do utraty przychodów, które na dzień 31 grudnia 2022 r. wynosiły ponad 194.000.000 zł, a tym samym wyrządzenia znacznego uszczerbku w jej majątku, utraty płynności finansowej, jak również utraty renomy, zaufania i pozycji na rynku.
Pismem z 11 stycznia 2024 r. uczestnicy postępowania A. i P.J. odnieśli się do przedmiotowego wniosku. Zarządzeniem z 10 kwietnia 2024 r. pismo to pozostawiono bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w tym piśmie.
Z kolei pismem z 31 stycznia 2024 r. skarżąca wskazała, że wobec istnienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, istnieje pilna konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 lutego 2024 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażalenia od tego postanowienia złożyli organ oraz uczestnicy postępowania E. i I.K. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przywołał przy tym art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że związany jest oceną prawną wyrażoną przez NSA w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2024 r. Wobec powyższego wniosek skarżącej z dnia 14 listopada 2023 r. należy potraktować jako wniosek o zmianę postanowienia z dnia 26 czerwca 2023 r.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Sąd postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a nie oddalił wniosku. Jednak wspomniana odmowa nastąpiła z uwagi na niewystarczające wykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niepełne uzasadnienie wniosku.
Sąd zauważył, że okoliczności rozpatrywane w ramach niniejszego wniosku zapewne istniały w chwili złożenia skargi wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednakże zostały ujawnione później. Zdaniem Sądu skarżąca ujawniła dotąd nieznane okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Przedłożyła szereg dokumentów księgowo-kadrowych dotyczących Z. sp. z o.o., która to spółka na terenie objętym przywróceniem poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą. Skarżąca w spółce tej pełni funkcję prokurenta samoistnego, co jest Sądowi wiadome z urzędu. Jakkolwiek natomiast działalność ta polegająca na prowadzeniu składu węgla wraz z sortownią i kruszarnią może stanowić uciążliwość dla otoczenia, w tym ludzi zamieszkujących sąsiednie nieruchomości, to jednak nie można również zapomnieć o miejscach pracy, które spółka zapewnia. Okoliczności przywołane przez skarżącą nie dotyczą jej w sposób bezpośredni, to jednak są z nią związane z uwagi na funkcję jaką pełni w spółce. Zatem należało je rozważyć.
Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zostało zaskarżone w całości.
Postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. art. 61 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niewykazanie okoliczności, które uległy zmianie w porównaniu z okolicznościami stanowiącymi postawę wydania postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r., mimo że zmiana lub uchylenie postanowienia w sprawie wstrzymania aktu może nastąpić tylko w razie zmiany okoliczności,
2. art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie wskazań zawartych przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OZ 265/24 i zaniechanie ustalenia czy doszło do zmiany okoliczności w porównaniu z okolicznościami stanowiącymi postawę wydania postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r.,
3. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody w majątku Z. sp. z o.o. z siedzibą w D. oraz osób w niej zatrudnionych,
4. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody nie musi dotyczyć wnioskodawcy, lecz może dotyczyć wyłącznie osoby trzeciej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i orzeczenie o odmowie zmiany dotychczasowego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, względnie, na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a., uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie na nowo wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a w konsekwencji orzeczenie o odmowie zmiany dotychczasowego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jednocześnie zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na zażalenie skarżąca M.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie w całości wniesionego zażalenia, kwestionując zasadność podniesionych przez organ zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 14.11.2018 r., II OZ 1129/18).
Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako kolejny wniosek tego rodzaju złożony w toku postępowania sądowoadministracyjnego zasadnie został rozpoznany, stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a., jako wniosek o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zaś jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, co było podstawą wcześniejszego orzeczenia sądu odwoławczego w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przez zmianę okoliczności, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie należy rozumieć zarówno zmianę okoliczności faktycznych, jakie Sąd przyjął za przesłankę rozstrzygnięcia, jak i zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia o odmiennej treści niż to, które zostało wydane uprzednio (por. postanowienie NSA z 16.01.2019 r., II OSK 1159/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należało odmówić udzielania ochrony tymczasowej z następujących względów.
Po pierwsze, okoliczności stanowiące podstawę wydania zaskarżonego postanowienia dotyczą podmiotu niebędącego stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie i doktrynie, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać wnioskodawcy, a nie osobie trzeciej, w dodatku niebędącej nawet uczestnikiem postępowania (por. np. postanowienie NSA z 23.03.2007 r., I OZ 682/08; z 1.12.2017 r., I OSK 2514/17; z 21.11.2018 r., II OZ 1160/18; z 17.01.2024 r., II OZ 2/24; a także: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda (w:) R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 379-380). Przy rozstrzyganiu o udzieleniu ochrony tymczasowej sąd winien wziąć pod uwagę nie tylko interes skarżącego, ale również obowiązkiem jest także rozważenie, jaki wpływ może mieć ewentualne wstrzymanie wykonania aktu na możliwość realizacji praw innych podmiotów, niekoniecznie będących stronami postępowania (por. postanowienia NSA z 20.10.2021 r., II OZ 696/21; z 28.02.2024 r., II OZ 90/24), jednak co do zasady rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie może zmierzać do de facto zabezpieczenia interesu podmiotów niebędących stronami postępowania sądowoadministracyjnego.
Po drugie, abstrahując od powyższego, skarżąca nie przedstawiła żadnych wyliczeń związanych z realizacją nałożonego obowiązku, czy możliwości poniesienia ewentualnych strat, na tle przedstawionej sytuacji materialnej, mogących stanowić podstawę analizy, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony. Bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia wnioskodawczyni, że spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie przedstawiono choćby szacunkowego kosztorysu przeniesienia działalności gospodarczej do innej lokalizacji, gdyż trzeba przyznać rację twierdzeniu organu, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie musi wiązać się z zakończeniem działalności, czy jej likwidacją, a w takiej sytuacji nie sposób ocenić stopnia szkody, która mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaskarżonej decyzji.
Poza tym strona skarżąca winna mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wykonaniu wadliwej decyzji nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje roszczenie odszkodowawcze (zob. postanowienia NSA: z 30.05.2014 r., II OZ 522/14, LEX nr 1562142; z 3.07.2014 r., II OZ 660/14, LEX nr 1495317). Powyższe również przemawia za zasadnością odmowy udzielenia ochrony tymczasowej dla zabezpieczenia interesu podmiotowi trzeciemu, gdyż w przypadku uwzględnienia skargi roszczenie odszkodowawcze by mu nie przysługiwało ze względu na brak przymiotu strony.
Stąd przytoczone w zażaleniu zarzuty dotyczące wyżej powołanych względów należało uznać za zasadne.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, należy wyjaśnić, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.