II OZ 327/25

II OZ 327/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1505/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 marca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Piaseczno na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1505/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Piaseczno na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr 378/24 w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia 1 lutego 2024 r., nr 39/2024, nakazującą Gminie Piaseczno rozbiórkę budynku usługowego (serwisu rowerowego) o powierzchni zabudowy 33,89 m2, usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości Z. gm. Piaseczno.
Sąd I instancji, wskazał na treść art. 61 § 3 p.p.s.a. i stwierdził, że skarżąca nie podjęła próby wykazania, by wskutek wykonania decyzji o nakazie rozbiórki zaistniały przesłanki, o których mowa w ww. przepisie. A mianowicie, ograniczyła się do sformułowania wniosku i lakonicznego wskazania braku faktycznej możliwości wykonania decyzji oraz otrzymania upomnienia. Nie wykazano przy tym podnoszonego braku możliwości wykonania decyzji oraz rozmiaru grożących skarżącej szkód, które to argumenty i ew. przedłożony na ich poparcie materiał dowodowy mógłby dawać Sądowi podstawy do przyjęcia, że szkoda grożąca skarżącej Gminie ma charakter kwalifikowany. Ponadto Sąd podkreślił, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, sąd administracyjny nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji albo postanowienia. Przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są bowiem tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Choć w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się – w wyjątkowych sytuacjach – wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki pomimo wadliwości złożonego w tym przedmiocie wniosku, to sytuacje takie uzależnione są od tego, jak znacznej szkody może doznać osoba zobowiązana do wykonania decyzji rozbiórkowej. Koniecznym jest, by z uwagi na charakter, konstrukcję oraz wartość obiektu podlegającego obowiązkowi rozbiórki już na pierwszy rzut oka było dostrzegalnym, że stronie skarżącej grozić może szkoda o znacznym rozmiarze. Uwzględniając cechy charakterystyczne objętego nakazem rozbiórki budynku konstrukcji stalowej Sąd doszedł do przekonania, że zasadnym jest odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji także decyzji organu powiatowego.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Gmina Piaseczno, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy istotny jest bowiem fakt, że Gmina nie była i nie jest w posiadaniu obiektu, co do którego został wydany nakaz rozbiórki. Skarżąca Gmina nie ma żadnej faktycznej możliwości realizacji decyzji o nakazie rozbiórki. Decyzja ta podlega zaś wykonaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", co oznacza, że na skarżącą Gminę może być nałożona grzywna w celu przymuszenia, która stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a. wynosi obecnie kwotę 45561,72 zł, czy też może zostać zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Jakkolwiek przepisy u.p.e.a. przewidują możliwość wnoszenia zarzutów, czy też zaskarżania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, to jednak w przypadku podlegającego wykonaniu orzeczenia, realność skutecznego kwestionowania czynności egzekucyjnych staje się iluzoryczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji.
W tej zaś sprawie ma rację Sąd I instancji, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki nie zawiera takiego uzasadnienia, które przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Formułując wniosek strona skarżąca nie przytoczyła okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie wskazała, że na brak faktycznej możliwości wykonania decyzji oraz otrzymanie upomnienia, a więc możliwość wszczęcia postepowania egzekucyjnego. Zasadniczo te same argumenty przywołała w zażaleniu, wskazując dodatkowo na możliwość skierowania do niej grzywny w celu przymuszenia, która stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a. wynosi obecnie kwotę 45561,72 zł, czy też zastosowania – wykonania zastępczego.
W tym miejscu wyjaśnienia stronie skarżącej wymaga, że dla rozpoznania, a tym bardziej dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić podstawy merytoryczne – kwestionowanie legalności skierowania nakazu rozbiórki jakoby do niewłaściwego podmiotu. Kwestie merytoryczne związane z oceną legalności zaskarżonej decyzji nie mogą być oceniane na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ mogłoby dojść w ten sposób do nieuprawnionego "przedsądu", tj. merytorycznego rozpoznania sprawy przed rozprawą. Natomiast argumentacja odwołująca się do możliwości zastosowania odpowiedniego środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego, nie jest bezpośrednim skutkiem wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, lecz jest ewentualną konsekwencję niewykonania nakazu rozbiórki i wszczęcia odrębnego postępowania – egzekucyjnego, przed którego negatywnymi skutkami strona będzie mogła bronić się za pomocą środków prawnych przewidzianych w u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych, jak i postępowania egzekucyjnego, co może być przedmiotem ochrony tymczasowej, ale w innym postępowaniu – egzekucyjnym. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2014 r., II FZ 1741/14). Skarżąca Gmina będzie też miała ewentualną możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego, np. grzywny w celu przymuszenia bądź wykonania zastępczego, w tym z możliwością zawnioskowania o wstrzymanie wykonania. Ponadto strona skarżąca powinna mieć na względzie, że finalny efekt w postaci rozbiórki nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że proces budowlany jest działalnością, która z zasady może łączyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z nakazem rozbiórki (por. postanowienia NSA: z 12 marca 2014 r., II OZ 232/14; z 17 września 2013 r., II OZ 746/13; z 8 lutego 2013 r., II OZ 70/13), nawet jeżeli potencjalnie sąd administracyjny może uchylić decyzję o nakazie rozbiórki. W innym wypadku niezależnie od przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe byłoby wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w każdej sprawie jeżeli tylko strona skarżąca złożyłaby do sądu administracyjnego wniosek w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA: z 30 stycznia 2018 r., II OZ 24/18). Dlatego niezależnie od przedmiotu sprawy zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie istnienia dwóch przesłanek, tj. trudnych do odwrócenia skutków lub powstania znacznej szkody. Co prawda, orzeczenie rozbiórki zawsze łączy się z poniesieniem określonych kosztów jej dokonania. Wobec tego, faktu poniesienia kosztów rozbiórki nie należy rozpatrywać w kategoriach znacznej szkody skoro koszt jest związany z istotą tej decyzji. Charakter znacznej szkody ma taka szkoda, która niesie ze sobą skutki odmienne od tych, które decyzja z reguły wywołuje. Poniesienie kosztów rozbiórki budynku należy zaliczyć do normalnych skutków takiej decyzji (por. postanowienia NSA: z 4 marca 2020 r., II OZ 218/20; z 22 maja 2020 r., II OSK 1422/19; z 9 czerwca 2021 r., II OZ 364/21). W takiej sytuacji trudno zatem z automatu uznać, że w stosunku do takiego podmiotu nakaz rozbiórki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.
W okolicznościach niniejszej sprawy, strona skarżąca nie uzasadniła zatem, że wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej jest uzasadnione, a brak wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w okolicznościach tej sprawy, przy uwzględnieniu jej przedmiotu, tj. rozbiórki obiektu budowlanego, jest decydujący dla odmowy wstrzymania ww. decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.