II OZ 27/23

II OZ 27/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1552/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Odrzucono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. R., A. R. i A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/22 odmawiające dopuszczenia A. R. i A. R. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2022 r., nr 846/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić zażalenie E. R., 2. zwrócić E. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia, 3. oddalić zażalenie A. R. i A. R..
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/22, odmówił dopuszczenia A.R. i A. R. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2022 r., nr 846/2022.
Sąd podał, że E. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2022 r., nr-IOT/45/2022, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. W dniu 20 października 2022 r. wpłynęło do Sąd wspólne pismo skarżącej E. R. oraz A. R. i A. R. ("wnioskodawczynie"), zawierające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. We wniosku podniesiono, iż A. R. i A. R. posiadają interes prawny w niniejszej sprawie. Uzasadniając wniosek wskazano, że właścicielka lokali numer [...] i [...] przy ul. [...] w W., nabyła dwa lokale, a następnie je połączyła. "Wejście do lokalu numer [...] i [...] znajduje się od środka budynku, gdzie znajdują się drzwi, zatem wejście następuje przez drzwi główne, następnie przez główny hol, przez przejście po lewej stronie idąc od wejścia głównego i na ścianie po lewej stronie znajdują się wejścia do lokalu nr [...] i [...]." Wskazano, że właścicielka wyburzyła ścianę zewnętrzną budynku, tak aby wejście do połączonego lokalu [...] i [...] znajdowało się od podwórka, po lewej stronie od wejścia głównego, budując dużą witrynę oraz ganek. W dalszej części wskazano, że właścicielka lokali twierdziła przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie o zapłatę z powództwa skarżącej oraz A. R. i A. R., iż listonosz błędnie jej doręczał awiza, ponieważ nie wkładał ich do drzwi wejściowych do lokalu wobec braku skrzynki na listy, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż listonosz prawidłowo wkładał awiza do drzwi głównych wejściowych do budynku, bowiem lokal nr [...] i [...] posiadają wejścia od środka budynku, jednakże nie są nawet oznaczone gdyż właścicielka zdjęła numery tych lokali, zaś drzwi powstałe w wyburzonej zewnętrznej ścianie budynku także nie są oznaczone.
Sąd przywołał treść art. 33 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia on przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., tzn. przedstawienia dowodów i argumentów, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. Dodał, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, a więc że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. W związku z powyższym, o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej E. R. dotyczącego wykonania nielegalnej budowy ganku wraz z wejściem od strony parkingu do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W. Organy wskazywały, że zgodnie z art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. Brak jest zatem możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony. Jednocześnie wskazywano, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Rozpoznając wniosek A. R. i A. R. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie, zainicjowane skargą E. R., nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawczyń. Wnioskodawczynie nie wykazały istnienia własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania. Ze złożonego wniosku w szczególności nie wynika, jaka norma prawa materialnego stanowi podstawę legitymacji żądania zgłoszonego przez wnioskodawczynie. Legitymacja ta nie może wynikać z faktu, że przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie o zapłatę z powództwa skarżącej oraz wnioskodawczyń. Argumentacja ta świadczy o interesie faktycznym, którego wystąpienie u wnioskodawczyń nie jest wystarczające do uwzględnienia rozpatrywanego wniosku.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły E. R., A. R. i A. R., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz "Skarżącej od Organu" kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest prowadzenie postępowania naprawczego jedynie z urzędu, nie jest zaś możliwe prowadzenie postępowania na wniosek, nawet jeżeli wniosek ten składa podmiot posiadający interes prawny, co doprowadziło do pozbawienia skarżących praw i w konsekwencji wydania wadliwego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek;
2) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez całkowite zlekceważenie doniosłości prawnej tego przepisu, jego błędne zastosowanie, uznanie że nie ma on zastosowania w postępowaniu naprawczym i legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o prawo budowlane, stwierdzeniu wręcz nieważności tego przepisu przez nadzór budowlany, co nie jest jego rolą, a co doprowadziło do pozbawienia skarżących praw i w konsekwencji wydania wadliwego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB dla m. st. Warszawy, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów;
4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn, z powodu których jedne dowody uznał, drugim zaś odmówił przyznania mocy dowodowej, przyczyn stwierdzenia posiadania lub braku posiadania przeze mnie interesu prawnego i oparciu się wyłącznie na własnym przekonaniu, popartym pobieżną analizą orzecznictwa, że art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego całkowicie wyklucza możliwość żądania wszczęcia postępowania na wniosek;
4) art. 110 - 116 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 133 § 22 kpc w zw. z art. 139 § 1 kpc w zw. z art. 339 kpc w zw. z art. 343 kpc w zw. z art. 344 kpc w zw. z art. 169 kpc w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez brak zastosowania i przyjęcie, iż skarżący nie mają interesu prawnego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym oraz nie mają interesu prawnego do żądania wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, podczas gdy z przepisów tych jasno wynika, iż skarżący mają interes prawny w ustaleniu gdzie zostało pozostawione awizo, bowiem dotyczy to ich interesu prawnego jako strony postępowania w sprawie o zapłatę przeciwko spółce własności D. R., w której to sprawie został wydany wyrok zaoczny uwzględniający żądania skarżących z uwagi na brak nieodbierania korespondencji przez D. R., zaś listonosz stwierdził, że awizo było pozostawione w drzwiach wejściowych głównych do budynku bo nigdzie nie było wejścia do lokalu spółki C. [...]. Wejścia takiego nie było, a potem powstał ganek i została rozburzona ściana zewnętrzna budynku. Zatem interes prawny skarżących wynika wprost z przepisów prawa materialnego, Kodeksu cywilnego, z uwagi na to, że samowola budowlana rodzi skutek w postępowaniu cywilnym, którego skarżący są stroną. I skarżący mają prawo do tego, aby ustalić, gdzie w dacie doręczenia pozwu i orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] znajdowały się drzwi do lokalu wybudowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego.
Wnoszące zażalenie wniosły o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt I C 631/17 Sądu Okręgowego w [...], I Wydział Cywilny, na okoliczność, iż:
a) przeciwko spółce D. R. o nazwie C. [...] sp. z o.o. toczy się postępowanie o zapłatę kwoty około 1,2 mln złotych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od 2017 roku do dnia zapłaty;
b) w niniejszym postępowaniu został wydany wyrok zaoczny o zapłatę kwoty około 1,2 mln złotych na rzecz A. R., E. R., A. R.;
c) lokal przy ulicy [...] [...] jest w całości wynajęty na rzecz M. L. i kolegi, a spółka R. tylko na papierze ma tam siedzibę, bo w ogóle jej w tym lokalu nie ma, bowiem się wyprowadziła (umowa najmu lokalu w aktach wskazanego postępowania);
d) spółka C. [...] od lipca 2017 roku czyli od momentu w zasadzie złożenia pozwu nie posiada siedziby, bo w jej miejscu działają inne podmioty, którym R. wynajęła cały lokal o powierzchni ponad 100 m2;
e) R. twierdzi, że nie doręczano jej awiz, zaś listonosz twierdzi, że pozostawił awiza w drzwiach wejściowych budynku bo nigdzie nie było lokalu spółki, a R. twierdzi, że miała drzwi gdzie indziej. Drzwi powstały bo R. wyburzyła zewnętrzną ścianę budynku dla celów postępowania cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie złożone przez E. R. podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Użyte w tym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany uprzednio wydany akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania na mocy powołanego przepisu może być zatem tylko podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, a który w tym postępowaniu nie brał udziału, gdyż tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko przez podmiot, któremu odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie. Prawo złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w sprawie nie przysługuje innym uczestnikom postępowania bądź innym osobom ubiegającym się o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie rzutuje na prawa i obowiązki innych uczestników postępowania, dlatego wniesione przez nich zażalenia podlegają odrzuceniu ze względu na niedopuszczalność jego wniesienia wyrażającą się w braku legitymacji czynnej. Do wniesienia środka zaskarżenia wymagane jest bowiem istnienie pokrzywdzenia (gravamenu) lub interesu prawnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I OZ 693/18; z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OZ 477/20).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że E. R. nie przysługiwało prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego A. R. i A. R. dopuszczenia do udziału w sprawie, dlatego wniesione przez nią zażalenie podlegało odrzuceniu jako niedopuszczalne. Okoliczność doręczenia jej zaskarżonego postanowienia nie kreowała sama w sobie prawa do złożenia zażalenia.
Oceniając natomiast zasadność zażalenia A. R. i A. R. stwierdzić trzeba, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie.
Jak wyżej wskazano, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. O istnieniu interesu prawnego przesądzają zatem przepisy prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji.
Podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia statusu prawnego E. R. w żądaniu, które zgłosiła, a które dotyczyło wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonania nielegalnej budowy ganku wraz z wejściem od strony parkingu do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W. Rozstrzygnięcie organów zostało oparte na uznaniu, że postępowanie może toczyć się jedynie z urzędu, a skarżąca nie może skutecznie jego zainicjować. Nie można zatem przyjąć, aby interes w postępowaniu sądowym miały osoby trzecie, w tym osoby wnioskujące o dopuszczenie do udziału w sprawie. Przymiot strony wnioskodawczyń można byłoby rozważać gdyby przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja zajmująca stanowisko co do istoty sprawy. W sytuacji zaś gdy przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym będzie jedynie zasadność wydania przez organ postanowienia, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., o ściśle procesowym charakterze, nie można przyjąć, aby stroną tego postępowania, poza podmiotem żądającym wszczęcia postępowania (ew. także poza inwestorem), mógł być inny podmiot. Jedynie E. R. jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem, które pozbawiło ją możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. Wnioskodawczynie mają w tym postępowaniu jedynie interes faktyczny, który nie podlega ochronie. Na marginesie mogą one złożyć we własnym imieniu do organu administracji wniosek o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, który następnie podlegać będzie weryfikacji.
Podniesione w zażaleniu zarzuty i wnioski dowodowe nie mogły zmienić zapatrywania, co do braku podstaw do przyznania wnioskodawczyniom statusu uczestników postępowania sądowego na prawach strony, tym bardziej, że wkraczają w merytoryczną ocenę zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a niektóre z zarzutów, jak np. z punktu 3 i 4, nijak się mają do przedmiotu zaskarżonego obecnie postanowienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180, art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.