II OZ 264/23

II OZ 264/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Lu 890/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-07-06
II OSK 146/24 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. reprezentowanej przez zarządcę sądowego J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 890/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. reprezentowanej przez zarządcę sądowego J. L. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 września 2022 r. nr ZA-XIV.7721.26.2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu zażalenia J. L., zarządcy sądowego nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. (dalej zarządca sądowy), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 28 lipca 2022 r. nr PNB.10.1.5160.15.21, nakładające na ww. Wspólnotę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 września 2022 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym - kamienicy przy ul. [...] w L., postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. nr ZOA-XIV.7721.26.2020 uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i ustalił nowy termin - do dnia 30 grudnia 2022 r., w pozostałej zaś części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.
Zarządca sądowy wniósł w imieniu reprezentowanej Wspólnoty skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie. Obok zarzutów dotyczących podstaw merytorycznych zaskarżonego postanowienia wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tego postanowienia. W jego ocenie wykonanie tego aktu powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody (niepowetowanej straty) oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Organ I jak i II instancji, opiera się na ogólnikowych stwierdzeniach i argumentach, co nie pozwala przyjąć, aby Wspólnota została skutecznie zobowiązana do przedłożenia ekspertyzy budowlanej. Dodał, że przygotowanie wielobranżowej ekspertyzy technicznej, zarówno w terminie zakreślonym przez organ I instancji, jak i w terminie wyznaczonym przez organ II instancji, było i jest niewykonalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 890/22, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. zauważył, że wstrzymanie wykonania wskazanego we wniosku postanowienia organu I instancji jest możliwe pod warunkiem, że wywołuje ono skutki materialnoprawne. Sąd zauważył, że skutków takich nie wywołuje decyzja (postanowienie) nieostateczne, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności lub która nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.
Sąd stwierdził, że postanowieniu organu I instancji z dnia 28 lipca 2022 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie postanowienie to nie stało się ostateczne, albowiem było przedmiotem zażalenia, w wyniku którego w części zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego. Charakter ostateczny miało więc w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie organu II instancji i do tego właśnie aktu należało odnieść wniosek o wstrzymanie wykonania oparty na art. 61 § 3 P.p.s.a. Postanowienie organu I instancji - jako nieostateczne, a przy tym jedynie w części utrzymane w mocy - nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków prawnych i z tego względu nie mogło być przedmiotem żądania wstrzymania wykonania.
Oceniając zasadność zastosowania powyższego przepisu w odniesieniu do ostatecznego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru: Budowlanego w Lublinie z dnia 30 września 2022 r., Sąd wskazał, że przesłankami uzasadniającymi wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd podkreślił, że wykazanie istnienia powyższych przesłanek w okolicznościach danej sprawy obciąża stronę występującą z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W interesie tej strony leży wykazanie, że wykonanie decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., musi być realne, wobec czego strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania aktu lub czynności, bądź też wykazać trudność odwrócenia skutków jej wykonania. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych, szczegółowych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. W pewnych sytuacjach do wniosku powinny nadto zostać dołączone dokumenty popierające twierdzenie o spełnieniu przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Dla wykazania istnienia tych przesłanek nie jest bowiem wystarczające samo twierdzenie strony. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej wnioskodawcy na skutek wykonania decyzji, ewentualnie brak wskazania konkretnych skutków prawnych lub faktycznych, które raz zaistniałe spowodują tak istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, że ich odwrócenie w przyszłości będzie niemożliwe lub będzie wiązało się z koniecznością poniesienia dużych nakładów sił i środków, uniemożliwia udzielenie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał istnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Odmiennej oceny wniosku nie może uzasadniać jedynie ogólnikowe twierdzenie reprezentującego skarżącą Wspólnotę zarządcy sądowego, jakoby wykonanie ekspertyzy będącej przedmiotem utrzymanego w mocy zaskarżonym aktem obowiązku, powodowało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody (niepowetowanej straty). Przytoczone, ogólnikowe twierdzenie, nie jest wystarczające dla uznania, że skarżącej Wspólnocie rzeczywiście zagraża niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, skoro wnioskodawca nie sprecyzował nawet, o jaki charakter potencjalnej szkody chodzi. Ponadto nie przedstawił żadnych dokumentów, które umożliwiałyby weryfikację twierdzenia, jakoby aktualna sytuacja finansowa skarżącej Wspólnoty uniemożliwiała jej realizację nałożonego obowiązku. Nie zostało również w żaden sposób potwierdzone przez stronę skarżącą twierdzenie, jakoby wykonanie tego obowiązku nie było możliwe w terminie wyznaczonym w zaskarżonym postanowieniu. Nadto twierdzenie to, jak i pozostałe argumenty skargi, w żaden sposób nie odnoszą się do przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., lecz w istocie stanowią zarzut co do prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że podstawy do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie mogą stanowić zarzuty co do jego legalności, albowiem argumenty te mogą stać się przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie rozpoznawania skargi.
Reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w L. zarządca sądowy J. L. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarządca zarzuca, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a., przez uznanie, że nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonego postanowienia wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, niepowetowanej straty, gdyż przygotowanie wielobranżowej ekspertyzy technicznej we wskazanym przez organ I oraz II instancji w terminie (to jest do dnia 15 września 2022 r. / 30 grudnia 2022 r.) było (i jest) niewykonalne, oraz nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB w Lublinie z 30 września 2022 r. i wstrzymanie wykonania postanowienia PINB miasta Lublin z 28 lipca 2022 r. nr PNB.10.1.5160.15.21 nakładającego na Wspólnotę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 września 2022 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych w budynku mieszkalnym – kamienicy przy ul. [...] w L., ewentualnie wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WINB w Lublinie z 30 września 2022 r. oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zarządca sądowy Wspólnoty przytoczył obszerne fragmenty zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji i wskazał, ze to treść rozstrzygnięcia z postanowienia PINB miasta Lublin z dnia 28 lipca 2022 r., które stanowi, że nakłada się na Wspólnotę Mieszkaniową [...] z siedzibą przy ul. [...],[...] w L. – reprezentowaną przez zarządcę sądowego J. L., obowiązek dostarczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, w terminie do dnia 15 września 2022 ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wątpliwości, co do użytych, w samowolnie wykonanych i bez nadzoru osób uprawnionych materiałów budowlanych oraz jakości wykonanych, w zakresie - poniżej wymienionych w pkt 1-12 robot budowlanych wraz z oceną stanu technicznego oraz niezbędnymi zaleceniami naprawczymi dla budynku mieszkalnego - kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w L., podlega wykonaniu, a nie zaskarżone postanowienie wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia.
Zarządca podnosi, że zarzuty organu I i II instancji, że zarządca (względnie Wspólnota) wykonywali nielegalne roboty nie mają uzasadnienia, gdyż ani razu nie stwierdzono tego fizycznie, a ostatnia inwentaryzacja obiektu była robiona w latach 70 tych XX wieku i nikt od tamtej pory nie wykonywał żadnych inwentaryzacji mimo prawnego obowiązku.
Ostatnie prace prowadzone w przedmiotowej kamienicy miały miejsce w 2018 roku na podstawie decyzji LWKZ IN.5142.1.9.2018. Ww. prace zostały wykonane tylko w części ze względu na spękania ścian wywołanych przez budowę sąsiedniego budynku, natomiast reszta prac została wstrzymana do momentu wydania ekspertyzy, która została zlecona w w/w zakresie.
Również opis na stronie 22 w formie "nowa piwnica" ma świadczyć o samowolnym poszerzaniu kubatury użytkowej. Stwierdzenie, że jest nowa piwnica należy traktować jako bardzo daleko idące zaprzeczenie stanu faktycznego, ponieważ jest to stara piwnica, która została odgruzowana w związku z usuwaniem awarii wodnej, która prawdopodobnie była spowodowana osuwaniem się ścian pod wpływem drgań wywołanych wbijaniem "larsenów" na głębokość 12 m. (o czym szerzej była mowa w skardze do WSA).
Zarządca uważa, że nie było podstaw do nakładania obowiązku dostarczenia ekspertyzy, która wiąże się (w przypadku uznania, że nie była ona konieczna i uzasadniona), z poniesieniem znacznych niepotrzebnych kosztów, które Wspólnota Mieszkaniowa zmuszona będzie ponieść z własnych środków, a obecny Zarządca J. Ł. może zostać uznany za osobę trwoniącą środki finansowe Wspólnoty Mieszkaniowej niezgodnie z uzasadnieniem ekonomicznym i bez żadnej podstawy prawnej.
Przygotowanie wielobranżowej ekspertyzy technicznej we wskazanym przez Organ I oraz II instancji terminie (to jest do dnia 15 września 2022 r. / 30 grudnia 2022 r.) było (i jest nadał) niewykonalne. Wykonanie szeregu robót zgodnie z wydanym postanowieniem do dnia 30 września 2022 r., jest niemożliwe - pomijając, że wydanie postanowienia jest błędne i nie ma żadnego uzasadnienia. Średni czas oczekiwania na ekipę remontową to około 1,5 roku. Powyższe stawia skarżącego w sytuacji, w której wykonanie postanowienia jest po prostu niemożliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu słusznie uznał, że zamieszczony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia zobowiązującego Wspólnotę reprezentowaną przez zarządcę sądowego do wykonania ekspertyzy technicznej wykonanych w kamienicy przy ul. [...] w L. robót budowlanych, nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem w istocie nie został on w jakikolwiek sposób uzasadniony pod katem wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a..
Zarządca sądowy reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową [...] z siedzibą przy ul. [...] w L. ani we wniosku zawartym w skardze ani w zażaleniu na postanowienie Sądu o odmowie wstrzymania nie przedstawił argumentacji, z której wynikałoby, że wskutek przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych na nieruchomości należącej do Wspólnoty może dojść w sytuacji Wspólnoty do wyrządzenia jej znacznej szkody czy do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Za tego rodzaju okoliczności nie można uznać gołosłownych twierdzeń zarządcy o niewykonalności obowiązku przedłożenia ekspertyzy w wyznaczonym przez organy terminie z uwagi na to, że na ekipę remontową czeka się aktualnie około 1,5 roku. Dla sporządzenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych nie jest konieczna obecność ekipy remontowej lecz eksperta z uprawnieniami do oceny stanu budynku i dokonanych w nim prac budowalnych (zmian i uszkodzeń) pod kątem ich zgodności z przepisami oraz pod kątem bezpieczeństwa tychże prac dla konstrukcji budynku oraz zdrowia i życia ludzi. Ekspertyza ma dać odpowiedź czy prowadzone bez zezwolenia roboty budowlane były prawidłowe i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, zagrożenia środowiska oraz jaki jest ich wpływ na sąsiednią zabudowę.
Tak oznaczony cel przeprowadzenia ekspertyzy, w ocenie NSA, sam w sobie przemawia za niewstrzymywaniem wykonania postanowień organów nadzoru budowlanego bowiem jej wykonanie pozwoli ocenić aktualny stan techniczny budynku, który obecnie jest niewiadomą dla organów i może stanowić realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i mienia na sąsiednich nieruchomościach (położenie w terenie zurbanizowanym).
Argumentacja kwestionująca legalność nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy nie mogła być przedmiotem oceny Sądu przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia bowiem jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji tego rodzaju oceny są niedopuszczalne w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie gdyż prowadziłyby do niedopuszczalnego przedsądu. Oceny takiej Sąd dokona w postępowaniu głównym rozpatrując skargę.
Za uchyleniem postanowienia Sądu i wstrzymaniem wykonania nie może przemawiać twierdzenie zarządcy, że wykonanie ekspertyzy wiąże się z poniesieniem znacznych niepotrzebnych kosztów, które Wspólnota Mieszkaniowa zmuszona będzie ponieść z własnych środków, a obecny Zarządca J. Ł. może zostać uznany za osobę trwoniąca środki finansowe Wspólnoty Mieszkaniowej niezgodnie z uzasadnieniem ekonomicznym i bez żadnej podstawy prawnej.
Obecnie podstawę prawną stanowią ostateczne postanowienia organów nadzoru budowlanego zatem zarzut braku podstaw jest niezasadny. Oczywiście postanowienia te mogą zostać uchylone przez Sąd w wyniku rozpoznania skargi ale w razie ich uchylenia i poniesienia w międzyczasie przez Wspólnotę kosztów jej wykonania organy będą zobowiązane do zwrotu tych kosztów Wspólnocie. Szkoda zatem nie będzie nieodwracalna.
Na marginesie stwierdzić należy, że zarządca sądowy nie przedstawił żadnych okoliczności, które świadczyłyby, że poniesienie kosztów wykonania takiej ekspertyzy przez Wspólnotę w jej aktualnej sytuacji finansowej zagraża jej płynności finansowej co uzasadniałoby przyjęcie, że zagraża jej znaczna szkoda a tym samym zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie przeprowadzono szacunkowej oceny kosztów ekspertyzy i nie odniesiono tego do wiarygodnie przedstawionej sytuacji finansowej Wspólnoty.
W związku z powyższym uznać należało, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Wspólnota nie wykazała żadnych okoliczności, które odpowiadałyby przesłankom wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. czego efektem była odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organu II instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.