II OZ 263/23

II OZ 263/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1313/22 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2022-12-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 86 § 1, art. 87 § 2, art. 184, art. 197
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1313/22 odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi A. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. Nr XLVI/763/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. T. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce Nr XLVI/763/2010 z dnia 10 listopada 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Odpis postanowienia został doręczony skarżącej na adres profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego – w dniu 3 stycznia 2023 r.
W piśmie z 9 stycznia 2023 r. skarżąca osobiście złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wraz ze skargą. Skarżąca wyjaśniła, że nie posiada wiedzy prawniczej toteż 11 lipca 2022 r. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu do prowadzenia niniejszej sprawy. W dniu 5 stycznia 2023 r. pełnomocnik poinformował ją, że skarga została odrzucona, z powodu niezłożenia jej w terminie. Skarżąca wypowiedziała pełnomocnictwo. Zaznaczyła, że niezachowanie terminu do wniesienia skargi nie nastąpiło z jej winy. Wybrała do prowadzenia sprawy profesjonalnego pełnomocnika, w dodatku zajmującego się tego rodzaju sprawami. Skarżąca wskazała orzeczenia sądowe, w których przychylono się do przywrócenia terminu stronie, gdy nie dochował go profesjonalny pełnomocnik. Skarżąca podkreśliła, że nie miała żadnego wpływu na błąd pełnomocnika, nie ociągała się w dostarczeniu dokumentów, nie przeszkadzała mu w czynnościach, a jego błąd zamyka jej drogę do rozpoznania skargi przez sąd. Do wniosku skarżąca załączyła mm.in pisemną informację pełnomocnika o odrzuceniu skargi, w której pełnomocnik przyznał, że popełnił błąd w obliczaniu terminów.
Postanowieniem z 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1313/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
Sąd na wstępie dokonał analizy dopuszczalności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i uznał, że skarżąca dochowała terminu do wniesienia wniosku, dokonała czynności, której uchybiła oraz wykazała, ze uchybienie terminu wywołało negatywne skutki tj. odrzucenie jej skargi.
Odnosząc się do przesłanki przywrócenia terminu tj. uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do wniesienia skargi zaistniało bez winy skarżącej Sąd uznał, że nie jest dopuszczalne żądanie przez stronę przywrócenia terminu w sytuacji gdy profesjonalny pełnomocnik, ustanowiony przez tę stronę, w sposób zawiniony uchybił terminowi dokonania czynności.
Sąd zauważył, że uchybienie terminu przez pełnomocnika było zawinione, co przyznał sam pełnomocnik, zaznaczając: "popełniłem błąd w obliczeniu terminu, nie zachowując należytej staranności wymaganej od działań zawodowych radcy prawnego" (k. 57 akt sądowych). Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że nie istniały zatem żadne obiektywne okoliczności, które uniemożliwiały wniesienie skargi w terminie. Strona reprezentowana przez pełnomocnika – co wynika z istoty pełnomocnictwa – działa w taki sposób, jakby sama dokonywała czynności procesowych, tyle że przy wykorzystaniu profesjonalnej pomocy. Oznacza to, że w konsekwencji ponosi również odpowiedzialność związaną z wyborem pełnomocnika oraz skutki jego działań i zaniechań. W ocenie Sądu, zawinienie pełnomocnika skarżącej nie uwalnia strony od winy w niezachowaniu terminu. Skoro wolą skarżącej była ona reprezentowana przez pełnomocnika, to nie można uznać, że skarżąca za działania pełnomocnika nie ponosi odpowiedzialności. Uchybienie pełnomocnika może mieć dla niego konsekwencje zawodowe lub cywilne, nie może natomiast stanowić okoliczności wskazującej na brak winy strony w uchybieniu terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2011 r. I OZ 667/11; postanowienie NSA z 4 czerwca 2003 r. II SA/Kr 3122/02, postanowienie NSA z 20 września 2022 r., III OZ 544/22, postanowienie Sądu Najwyższego z 15 marca 2000 r., II CKN 554/00, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1198/17).
Odnosząc się do orzeczeń przywołanych przez skarżącą we wniosku, Sąd wskazał, że na gruncie powyżej przedstawionej linii orzeczniczej są to postanowienia odosobnione. Zapadły one na kanwie innych okoliczności faktycznych, gdzie mocodawca był osobą nieporadną albo pełnomocnik działał w ramach przyznanego stronie przez sąd prawa pomocy. Tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Przedstawione natomiast pismo RPO ma charakter postulatów de lege ferenda i nie wnosi do sprawy żadnych istotnych okoliczności do rozważenia kwestii winy w uchybieniu terminu w przedmiotowym przypadku.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 87 § 2 P.p.s.a. i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżąca uważa, że w tej szczególnej sytuacji błąd prawnika, któremu powierzyła swoja sprawę nie powinien doprowadzić do utraty przez nią prawa do sądu. Jej sytuacja nie powinna być mniej korzystna od osób korzystających z pomocy prawnej świadczonej z urzędu, ponieważ pomoc prawna z urzędu udzielona jest z uwagi na sytuację finansową stron, nie zaś ich "nieporadność".
Skarżąca twierdzi, że niezachowanie terminu do złożenia skargi nie nastąpiło z jej winy. Wybrała do prowadzenia sprawy profesjonalnego pełnomocnika, w dodatku zajmującego się tego typu sprawami. Nie miała podstaw uważać, że nie złoży on skargi w jej imieniu w przewidzianym do tego terminie. O upływie terminu dowiedziała się dopiero w dniu 5 stycznia 2023 r. Zaznacza, że w podobnych sprawach, gdzie to profesjonalny pełnomocnik nie dochował terminu na złożenie skargi, wyjątkowo sądy administracyjne przywracają termin pokrzywdzonej stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 9 kwietnia 2009 r. przywrócił termin do zapłaty wpisu od skargi, wskazując, że strona która cofnęła pełnomocnictwo procesowe z tego powodu, że jej pełnomocnik nie dopełnił ustawowego obowiązku uiszczenia wpisu stałego od skargi jednocześnie z wniesieniem jej do sądu administracyjnego, może złożyć wniosek w trybie art. 86 P.p.s.a., wskazując na brak swej winy w uchybieniu terminu uiszczenia wpisu w rozumieniu art. 87 § 2 P.p.s.a.(postanowienie z 9 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 75/09, ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 100). Podobnie WSA w Opolu, który postanowieniem z 26 września 2016 r., sygn.. akt II SA/Op 393/16, przywrócił stronie termin, który nie został zachowany z uwagi na błąd radcy prawnego. Sąd stwierdził, że "Jeżeli bowiem na kwestię dochowania terminu nie miała w sprawie wpływu strona skarżąca oraz zostało uprawdopodobnione w sprawie, że pełnomocnik nie dochował należytej staranności, której można było od niego wymagać, co wynika z okoliczności sprawy, a przyczyną uchybienia terminu był w istocie jego błąd, to ze względu na wagę prawa do sądu należało stwierdzić, że skarżący wypełnił przesłanki z art. 86 P.p.s.a. Zasadnym było zatem przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W przeciwnym razie, w realiach sprawy, doszłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu.".
Skarżąca wskazała, że nie miała żadnego wpływu na błąd swojego pełnomocnika, nie ociągała się w dostarczeniu żadnych dokumentów, ani nie przeszkadzała w czynnościach profesjonaliście, któremu powierzyła swoją sprawę. Tymczasem błąd pełnomocnika zamyka jej drogę do rozpatrzenia skargi przez sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 86 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. W piśmie z wnioskiem o przywrócenie terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.) należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach, gdy strona nie dokonała w terminie czynności. Wówczas, nie kwestionując faktu upływu terminu, strona uprawdopodobnia brak zawinienia w nieterminowym dokonaniu czynności (zob. np. postanowienie NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II GZ 452/18; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powołanego przepisu wynika ponadto, że równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie, co – jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym – jest podstawowym warunkiem umożliwiającym rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu.
Brak winy w uchybieniu terminu w kontekście badania zasadności jego przywrócenia winien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy, biorąc przy tym pod uwagę także uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. Powyższe wynika z faktu, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i winno być traktowane w sposób ścisły – może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy niedochowanie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 15 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 832/14; 9 września 2014 r., sygn. akt I GZ 499/14; 2 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1011/14; 28 lutego 2018 r., sygn. akt II FZ 96/18). Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny - wymagający od strony staranności (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2000 r. I CKN 1261/99). Dopuszczenie się przez stronę choćby lekkiego niedbalstwa wyłącza możliwość zastosowania art. 86 § 1 P.p.s.a.
Jak wynika z art. 87 § 2 P.p.s.a., na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Uprawdopodobnienie istnienia braku winy nie daje pewności, lecz wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Pojęcie uprawdopodobnienia sprowadza się do postępowania zmierzającego do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia określonego zdarzenia, czynności podjętej w ramach postępowania, w wyniku tego postępowania bądź do zastępczego środka dowodowego. Strona zobowiązana jest sprostać złagodzonemu reżimowi procedowania dowodowego, niemniej – co należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć – ocena, czy w realiach konkretnej sprawy rzeczone uprawdopodobnienie braku winy w istocie nastąpiło, pozostawione jest ocenie sądu. Sąd nie jest związany twierdzeniami wniosku, gdyż istota uprawdopodobnienia sprowadza się do jego przekonania przynajmniej o prawdopodobieństwie zaistnienia okoliczności mających wpływ na ocenę niezawinienia w uchybieniu terminu. Podstawą tej oceny powinien być obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Nie jest to więc ocena dowolna, a stanowiąca wypadkową okoliczności powoływanych w sprawie oraz dyrektyw oceny dowodów - dokonywanej przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, przez pryzmat specyfiki uprawdopodobnienia (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III FZ 652/21).
Zdaniem NSA, kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesione zażalenie należy uznać za nieuzasadnione.
Za trafną bowiem należy uznać ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik nie dochował terminu złożenia skargi czym dopuścił się braku zachowania zaostrzonej miary należytej staranności wymaganej od profesjonalisty zajmującego się prowadzeniem spraw. Wobec tego Sąd nie mógł uznać, że skarżąca powołując się na jawne zaniedbanie obowiązków przez ustanowionego przez siebie do jej reprezentowania pełnomocnika sprostała obowiązkowi uprawdopodobnienia przesłanki braku winy, o którym mowa w art. 87 § 2 P.p.s.a.
Skoro pełnomocnik jednoznacznie twierdzi, że dopuścił się zaniedbania ciążących na nim obowiązków właściwego prowadzenia sprawy skarżącej i doprowadziło to do odrzucenia skargi, to okoliczność ta nie może uzasadniać przywrócenia terminu samej skarżącej, kiedy z racji zaniedbań pełnomocnika wypowiedziała mu pełnomocnictwo i osobiście wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Nie zmienia to faktu, że w chwili upływu terminu do wniesienia skargi pełnomocnik działał za skarżącą w jej imieniu i ponosi ona negatywne skutki jego zaniedbań. Czynny żal pełnomocnika nie wskazuje na brak winy skarżącej bowiem pełnomocnik jawnie twierdzi, że nie zachował należytej staranności i błędnie obliczył termin do wniesienia skargi na uchwałę. Oświadczenie to niewątpliwie negatywnie rzutuje na ocenę czy skarżąca wykazała okoliczności, że nie ponosi ona winy za uchybienie terminowi. W sprawie reprezentował ją pełnomocnik i jego niestaranność rzutuje na jej sytuację procesową. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, że jeśli pełnomocnik zaniedbuje swoje obowiązki i rodzi to negatywne skutki dla reprezentowanej strony, to strona wypowiadając pełnomocnictwo będzie zwolniona z ryzyka wyboru niekompetentnego pełnomocnika i może skutecznie powołać się na brak swojej winy. Prowadziłoby to do nierówności wobec prawa bo strona bez pełnomocnika ponosiłaby odpowiedzialność za swoje nawet lekkie niedbalstwo w prowadzeniu spraw a z kolei strona z profesjonalistą mogłaby uwolnić się od odpowiedzialności gdy pełnomocnik zawodowy dopuścił się zaniedbania wyższego stopnia staranności w prowadzeniu spraw, którego należy wymagać od osoby zawodowo zajmującej się prowadzeniem spraw.
Do przeszkód uniemożliwiających terminowe dokonanie czynności zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę strony lub pełnomocnika, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar i inne zjawiska niemożliwe do przewidzenia. Chodzi zatem o okoliczności od strony całkowicie niezależne i nieprzewidywalne. Wybór niekompetentnego pełnomocnika do takich nie należy.
Słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że błędy popełnione przez profesjonalnego pełnomocnika traktowane są jako błędy reprezentowanej przez niego strony postępowania. Okoliczności tej Sąd nie mógł zatem pominąć jako podstawy odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
Niespornym jest, że pełnomocnik przekroczył termin do złożenia skargi, co wynika z akt sprawy. Pełnomocnik strony skarżącej winien był sprawdzić kiedy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą zostało doręczone organowi. W postanowieniu NSA z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II FZ 679/14, Sąd ten stwierdził: "Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, jakby działał na własną rzecz, a mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika."
Ponadto szczególnego znaczenia przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego nabiera w niniejszej sprawie również to, że wymóg należytego dbania o interesy strony odnosi się do fachowego pełnomocnika, który w sposób profesjonalny powinien zadbać o interesy strony. Zatem tylko obiektywne okoliczności i zdarzenia, występujące bez woli strony (pełnomocnika), które mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu cudzych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie, będą uzasadniały przywrócenie uchybionego terminu. Ponadto wykluczenie winy w uchybieniu terminu wymaga wykazania, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, strona (jej pełnomocnik) nie mogła przezwyciężyć przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym. Takich okoliczności nie wskazano. Wręcz przeciwnie skarżąca wykazała, że wyłączną winę ponosi jej pełnomocnik a zatem i ona sama.
Przedstawione przez skarżącą okoliczności nie mogą usprawiedliwić braku jej winy w uchybieniu terminu. Skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 87 § 2 P.p.s.a. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Nie wskazano bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać przywrócenie terminu i zakwestionować zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji.
Wnosząca zażalenie skarżąca powołuje się na wagę negatywnych skutków procesowych związanych z odmową przywrócenia terminu i na fakt, że w ten sposób zostaje de facto pozbawiona prawa do sądu. Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Jak już wskazywał NSA w postanowieniu z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II FZ 105/18: "istnieją trzy zasadnicze elementy składające się na wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd. (...) Prawo do sądu może podlegać ograniczeniom, między innymi przez ustanowienie terminów, po których upływie uruchomienie procedury sądowej nie będzie możliwe. O znaczeniu i wadze prawa do sądu świadczy ustanowienie, we wszystkich procedurach sądowych, instytucji przywrócenia terminu, której celem jest usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminu procesowego, gdy strona lub uczestnik postępowania nie ponoszą winy w uchybieniu. Istnienie określonych wymogów w zakresie terminów, nie uchybia przy tym postulatowi rzetelności postępowania. Żadne postępowanie nie mogłoby skutecznie toczyć się bez wymogów proceduralnych zabezpieczających je przed nadużywaniem praw procesowych przez strony. Stąd uchybienia terminom zarówno w procedurze cywilnej, administracyjnej i sądowoadministracyjnej, jak i innych procedurach powoduje bezskuteczność czynności procesowych strony, jeżeli odpowiednie rozwiązanie ustawowe przypisuje niezachowaniu terminu takie konsekwencje prawne".
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.