II OZ 226/05

SA/Rz 1718/02 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-10-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska
Joanna Zdrzałka
Marian Ekiert /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 226/05 - Postanowienie NSA z 2005-04-13
II OZ 1364/07 - Postanowienie NSA z 2008-01-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
§ 41
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 30 ust. 2, art. 51 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 35
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala
Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 – Prawo budowlane [ t.jedn. z 2000 r. Dz.Ust. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm. ] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.2002 r. nr [...] nakazał B. i A. S. dokonać rozbiórki ogrodzenia działek nr nr 2145/3 i 2145/6 położonych w I. przy ul. D. od strony drogi powiatowej nr 19372 relacji I. – I.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ naprowadził, iż postanowieniem z dnia [...].05.2002 r. nr [...] wstrzymał wyżej wymienionym prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia opisanych działek. Po wydaniu tegoż postanowienia przeprowadzono czynności kontrolne, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia dotyczące wykonania ogrodzenia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję bądź to nakazującą zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.
W okolicznościach rozstrzyganej sprawy nakazano rozbiórkę ogrodzenia, ponieważ zostało ono wykonane z naruszeniem § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [t.jedn. z 1999 Dz.Ust. Nr 15 poz. 140 z późn.zm. ]. Przepis ten stanowi, że ogrodzenie działki nie powinno przekraczać jej granicy oraz linii rozgraniczającej ulicy. Przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane z przekroczeniem linii rozgraniczającej ulicę D. na odcinku od 2,50 m. do 3,40 m. Wykonano je bowiem w odległościach od 6,60 m. do 7,50 m. od osi jezdni drogi powiatowej, podczas gdy odległość ta winna wynosić 10 m. , albowiem szerokość drogi w liniach rozgraniczających wynosi 20 m.
Decyzję tę zaskarżył odwołaniem A. S., kierując je do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności i wywodząc, iż art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym chroni jego własność, w tym własność działek nr nr 2145/3 i 2145/6. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja nakazująca rozbiórkę musi być poprzedzona wydaniem zgodnego z prawem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Bezprawność takiego postanowienia wydanego w tej sprawie wykazał on w uzasadnieniu zażalenia na nie skierowanego do organu II instancji, co uzasadnia tym samym jego żądanie.
Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...].07.2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w pełnym zakresie zaakceptował ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszo – instancyjnym jak również wyciągnięte z powyższego wnioski, których efektem była zakwestionowana odwołaniem decyzja. Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu zarzutów stwierdził, że to iż budowa ogrodzenia została już zakończona nie uniemożliwia bynajmniej organowi nadzoru budowlanego podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i to w sytuacji gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało utrzymane w mocy, a w okresie 2 miesięcy od jego doręczenia wydana została decyzja. Zważyć bowiem należy, iż art. 51 ust. 4 cyt. ustawy daje organowi możliwość zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 – 3 również jeżeli roboty budowlane zostały już zakończone.
Także i tę decyzję zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W motywach skargi skarżący podnosi, iż w dniu 12.02.2002 r. uprawniony geodeta z Biura Geodezji dokonał w oparciu o aktualne dane i obowiązujące mapy wskazania zachodniej granicy działek nr nr 2145/3 i 2145/6, będących jego własnością, która to granica jest jednocześnie linią rozgraniczającą pas drogowy drogi powiatowej nr [...] relacji I. – I. O tych czynnościach powiadomiony był Powiatowy Zarząd Dróg, jednakże nikt z Zarządu nie był obecny przy pomiarach. W tym kontekście podnoszone przez Zarząd zarzuty o naruszeniu pasa drogowego nie polegają na prawdzie. W dniu 19.02.2002 r. skarżący zgłosił zamiar budowy ogrodzenia do Wydziału Architektury i Budownictwa przy Starostwie Powiatowym. Dyrektor tego Wydziału zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1a i 1b Prawa budowlanego przed zatwierdzeniem zgłoszenia zapoznał się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz mapą sytuacyjną dołączoną do zgłoszenia, gdzie na linii rozgraniczającej pas drogowy zaznaczono planowany przebieg ogrodzenia i gdyby stwierdził istnienie innej linii rozgraniczającej niż ta którą uwidoczniono w aktualnych mapach swoje sugestie zawarłby w zastrzeżeniach do zgłoszenia po myśli art. 35 pkt 3 Prawa budowlanego. Tak jednak się nie stało i w dniu 6.03.2002 r. pismem nr [...]nie wniósł sprzeciwu. Tym samym jego decyzja stałą się wiążąca { art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym }. Po upływie 30 dni posiadając prawomocnie potwierdzone zgłoszenie i działając w dobrej wierze skarżący rozpoczął budowę ogrodzenia na tym terenie, lokalizując go w ten sposób, aby nie naruszyć granicy działek, a tym samym linii rozgraniczającej pas drogowy. W dniu 8.05.2002 r. pod nieobecność skarżącego organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli tego terenu, budowa zaś została zakończona w dniu 11.05.2002 r. , a w dniu 13.05.2002 r. doręczono mu postanowienie o wstrzymaniu budowy. Kolejną kontrolę przeprowadzono w dniu 17.05.2002 r. dokonując stosownych pomiarów. W dniu 31.05.2002 r. skarżący otrzymał decyzję stanowiącą o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Decyzję tę zaskarżył on odwołaniem. Pomimo tego w dniu 8.07.2002 r. otrzymał on postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone uprzednio postanowienie i decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję.
Odnosząc się do niej skarżący stwierdza, że powoływanie się przez organ I instancji na ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego I. w gminie I. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] jest bezpodstawne. Z danych bowiem przedstawionych na rysunku Planu, który stanowi załącznik do uchwały wynika, że droga powiatowa nr [...] w miejscu wybudowanego ogrodzenia nie znajduje się obszarze objętym Planem. Z tej przyczyny nie stosuje się do niej przepisów o zasadach użytkowania tras komunikacyjnych { § 14 Planu }, a w związku z tym wyznaczenie linii rozgraniczającej pas drogowy od środka jezdni jest niedopuszczalne. Z zawartego w Planie zapisu dotyczącego przedmiotowej drogi nie można jednoznacznie wnioskować czego dotyczą tz. " Inne ustalenia jak w stosunku do drogi 05 KDV [ Nr [...] ] " –{ § 14 p.4 Planu }. Szerokość w liniach rozgraniczających drogę jest na tyle ważna, że opisano ją nawet dla drogi gminnej VI klasy { § 14 p. 6 Planu }, a droga nr [...] była w roku uchwalenia planu drogą wojewódzką i jej linie rozgraniczające powinny być szczegółowo opisane. Twierdzenie zaś o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu jest absurdalne, ponieważ widoczność z drogi gminnej na drogę powiatową obejmuje swoim zasięgiem 100 m. w obydwie strony. Dodać przy tym należy, że zarówno Powiatowy Zarząd Dróg jak i Urząd Gminy był przed wydaniem zgłoszenia informowany i mógł w stosownym czasie zgłosić zastrzeżenia. Skarżący nie przedłożył dokumentu potwierdzającego wytyczenie ogrodzenia na gruncie, z czego czyni mu się zarzut w protokole pokontrolnym, ponieważ na budowę ogrodzenia nie jest wymagane pozwolenie. Nie można w związku z tym w takim przypadku stosować art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego, a organ zatwierdzający zgłoszenie nie nałożył na inwestora obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie przebiegu ogrodzenia { art. 43 ust. 2 Prawa budowlanego }. Stąd też uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza jego dobra osobiste, albowiem stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma on prawo do zagospodarowania terenu, w stosunku do którego przysługuje mu tytuł prawny.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów dodał, iż granica działek nr nr 2145/3 i 2145/6 od strony drogi powiatowej nie stanowi jednocześnie linii rozgraniczającej tę drogę. Zgodnie z ustaleniami opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokość w liniach rozgraniczających drogę powiatową nr [...] { 06 KDV } wynosi 20 m., natomiast szerokość jezdni 6 m. Z ustaleń tych wynika, że ogrodzenie powinno być usytuowane w odległości 10 m. od osi drogi. Przyjmując zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia Starosta w piśmie z dnia 6.03.2002 r. nr [...] wskazał, że ogrodzenie należy usytuować tak, aby nie zostały przekroczone linie rozgraniczające pas drogowy drogi powiatowej, po wyznaczeniu przez uprawnionego geodetę. Skoro zatem ogrodzenie wykonane zostało w odległości 6,30 m. – 7,50 m. od osi drogi powiatowej, to nakaz jego rozbiórki jest uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty wbrew sugestiom skarżącego nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, która to kwestia zgodnie z zapisem zamieszczonym w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust.Nr 153 poz. 1271 z późn. ] mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Konkretyzując zaprezentowaną wyżej tezę, na wstępie należy zauważyć, iż w okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, iż skarżący w dniu 19.02.2002 r. dokonał zgłoszenia do Starostwa Powiatowego, informując o zamiarze rozpoczęcia z dniem 1.04.2002r. budowy ogrodzenia o wysokości 2 m. wykonanego z pełnych segmentów betonowych, wsuwanych w słupy betonowe, osadzone w ziemi co 2 m. , na głębokości 1,1 m. i zalane betonem, wzdłuż drogi powiatowej nr [...], zlokalizowanego na zachodniej granicy działek nr nr 2145/3 i 2145/6 położonych w I., dołączając do niego mapę sytuacyjną, dowód własności przedmiotowych działek, szkic ogrodzenia i tz. widok ogrodzenia. W odpowiedzi na zgłoszenie otrzymał on pismo od Starosty opatrzone datą 6.03.2002 r. nr [...] z treści którego wynika, iż organ z powołaniem się na art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zgłosił sprzeciwu w sprawie wykonania przedmiotowego ogrodzenia, z tym jednakże, iż winno być ono usytuowane w ten sposób aby linia jego zabudowy nie przekraczała linii rozgraniczających pas drogowy drogi powiatowej nr [...] na zachodniej granicy działek nr nr 2145/3 i 2145/6 w I., po wyznaczeniu przez uprawnionego geodetę. Nie budzi również kontrowersji okoliczność, iż budowa tego ogrodzenia została zakończona w dniu 11.05.2002 r. i że w dniu 13.05.2002 r. doręczono skarżącemu postanowienie o wstrzymaniu robót, a w ślad za tym w dniu 31.05.2002 r. decyzję stanowiącą o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia opartą o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. jak również fakt iż umiejscowione zostało ono w odległości mieszczącej się w przedziale od 6,60 m. do 7,50 m. od osi drogi, z przekroczeniem linii rozgraniczających ulicę D. na odcinku mieszczącym się w przedziale 2,50 m. do 3,40 m.
Spór natomiast dotyczy kwestii czy droga powiatowa nr [...] relacji I. – I. objęta była ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i czy do niej odnosiły się zawarte w tym Planie dane dotyczące przebiegu linii ją rozgraniczających, a nadto czy w przypadku gdy organ w prawem przewidzianym terminie nie zgłosił sprzeciwu, inwestor uprawniony był do realizacji planowanego zamierzenia.
Co się tyczy tego pierwszego z zasygnalizowanych problemów, to zauważyć wypadnie, iż z części opisowej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego I. w gminie I. jednoznacznie wynika, iż szerokość linii rozgraniczających drogę wojewódzką relacji K. – R. – I. oznaczoną symbolem 05 KDV { Nr [...] } " - lokalizacja obiektów usługowych i magazynowo – składowych możliwa jest w odległości 10 m. od najbliższej krawędzi jezdni { 14 pkt 3 lit. b } " , równa jest 20 m. W odniesieniu zaś do drogi oznaczonej symbolem 06 KDV { Nr [...] } " ...obowiązują ustalenia jak w stosunku do drogi 05 KDV { [...] } " { 14 pkt 4 } . Nie można zatem skutecznie twierdzić, iż ta ostatnia droga nie była objęta Planem i że nie oznaczono w nim jej szerokości w liniach rozgraniczających, ani też nie określono w nim rygorów tyczących się lokalizacji obiektów. To zaś, że w tym przypadku formułując zapis posłużono się t.z. " odesłaniem " nie oznacza bynajmniej iż ustalenia te nie obowiązują w stosunku do drogi Nr [...].
Odnosząc się zaś do drugiej ze spornych kwestii podzielić wypadnie stanowisko organu, iż § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc aktu obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że ogrodzenie działki nie powinno przekraczać jej granicy oraz linii rozgraniczających ulicę. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i naruszenie zawartych w nim postanowień nie może być tolerowane. Innym natomiast problemem pozostaje kwestia czy w przypadku nie zgłoszenia przez uprawniony organ sprzeciwu we właściwej formie i w przewidzianym prawem terminie w związku z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem ten ostatni uprawniony jest do realizacji planowanego zamierzenia nawet wówczas gdy koliduje to z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Wprawdzie zasadą jest, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu ze strony organu wyłącza możliwość postawienia inwestorowi zarzutu co do legalności realizowanych robót { art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. }, to jednak nie bez znaczenia pozostaje istniejąca po jego stronie świadomość, iż ich realizacja narusza obowiązujące przepisy prawa. Podobne stanowisko wprawdzie tyczące się nieco innych okoliczności faktycznych i oparte na innej regulacji prawnej zaprezentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego { vide : wyrok z dnia 28.04.2004 r. sygn.akt OSK 108/04 – ONSAiW z 2004 r. Nr 1 poz. 26 }. To zaś, że skarżący w ramach udzielonej mu przez organ odpowiedzi powziął wiadomość co do możliwości lokalizacji ogrodzenia z zachowaniem parametrów wynikających z uhonorowania zakazu zabudowy w pasie drogowym określonym przez linie rozgraniczające drogę, nie budzi wątpliwości. Inaczej mówiąc lokalizując ogrodzenie z pominięciem tego zakazu działał on niewątpliwie " w złej wierze ", a to jak zaznaczono wyżej wyłącza zasadę rzekomego działania zgodnie z prawem w związku z dokonanym zgłoszeniem i brakiem sprzeciwu ze strony organu. Tego rodzaju działania zmierzające do świadomego obejścia prawa nie mogą być legalizowane " milczeniem " organu nawet wówczas gdy ustawodawca z brakiem jego reakcji wiąże określone skutki prawne, stanowiące formalnie źródło uprawnień dla inwestora. Zważyć bowiem należy, iż prawodawca w stosownym akcie normatywnym { art. 35 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych – t.jedn. z 2000 r. Dz.Ust. Nr 71 poz. 830 z późn.zm. ] przypisał szczególne znaczenie funkcji jaką pełni pas drogowy { art. 35 ustawy z dnia 21/03.1985 r. o drogach publicznych – t.jedn. z 2000 r. Dz.Ust. Nr 71 poz. 830 z późn.zm. ], utożsamiając ją m.innymi z eliminacją zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochroną użytkowników drogi, z ograniczeniem możliwości zabudowy do budynków i urządzeń jedynie o charakterze tymczasowym } i co niewątpliwie wiąże się z zapewnieniem bezpieczeństwa dla uczestników ruchu.
Przedmiotowe zaś ogrodzenie trudno zaliczyć do kategorii obiektów o charakterze tymczasowym, a tym samym jego budowa pozostaje w kolizji z porządkiem prawnym.
Oceny sytuacji nie zmienia również okoliczność, iż wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych po ich zakończeniu kłóci się z zasadami racjonalnego myślenia, która to kwestię eksponuje skarżący w motywach skargi. To niewątpliwe uchybienie nie może mieć jednakże wpływu na wynik sprawy, skoro jak słusznie zauważa organ II instancji zapis zawarty w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego koresponduje z regulacją poprzedzających go ustępów w art. 51 i stwarza możliwość zastosowania rygorów w nich przewidzianych także w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Trudno także postawić organowi zarzut, iż posłużył się najbardziej rygorystycznym środkiem przewidzianym w tej regulacji, skoro w inny sposób nie dało się wyeliminować zaistniałego naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ] w zw. z art. 97 § 1 powołanej już ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.