II OZ 203/25

II OZ 203/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2585/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-12-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2585/24 o odrzuceniu skargi P. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. nr XX/679/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego – część "Moczydłowska Zachód" postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2585/25 odrzucił skargę P. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. nr XX/679/2007 (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga wniesiona przez P. S. (dalej jako: "skarżący"), pismem z dnia 11 września 2024 r., stanowi kolejną jego skargę na tę samą uchwałę, bowiem skargę na przedmiotową uchwałę skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie także pismami z dnia 23 maja 2023 r. oraz z dnia 6 października 2023 r.
Wniesienie ww. skarg skarżący poprzedził dwukrotnie wezwaniami Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały, co miało miejsce w pismach z dnia 15 marca 2023 r., (na których oparł skargę z dnia 23 maja 2023 r.) oraz z dnia 31 lipca 2023 r. (związanym ze skargą z dnia 22 września 2023 r.). Wezwanie skarżącego z dnia 15 marca 2023 r. dotyczyło jedynie działki ew. nr [...]. Natomiast w wezwaniu do usunięcia prawa wniesionym w dniu 31 lipca 2023 r., skarżący powołał się na naruszenie jego prawa własności – nieruchomości obejmującej działki o nr ewidencyjnych [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Pierwsza z wniesionych skarg (z dnia 23 maja 2023 r.) została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. VII SA/Wa 1428/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", jako złożona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Z kolei skarga z dnia 22 września 2023 r. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2578/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. jako niedopuszczalna. Zażalenie na to postanowienie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OZ 69/24.
Zdaniem Sądu meriti, kluczowe znaczenie w rozpoznawanej obecnie sprawie ma zatem to, że w obu wcześniejszych wezwaniach, a w konsekwencji w obu uprzednio złożonych do tego Sądu skargach, skarżący kwestionował uchwałę w tej samej części, jak czyni to i tym razem,. tj. w zakresie § 13 ust. 3 Planu miejscowego.
Analiza akt sprawy, obejmujących także akta administracyjne spraw VII SA/Wa 1428/23 oraz VII SA/Wa 2578/23, doprowadziło Sąd Wojewódzki do wniosku, że złożenie przez skarżącego ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 30 lipca 2024 r., którym poprzedzona została obecna skarga w piśmie z dnia 11 września 2024 r. – jako złożone w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy – było niedopuszczalne. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko raz, należało przyjąć, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego (trzeciego już) wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako również wniesiona po terminie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. II OZ 416/23, LEX nr 3704722).
Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a., postanowił, jak w pkt I sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na rzekome wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia, w sytuacji, gdy skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu - skarga wniesiona w dniu 11 września 2024 r., poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 lipca 2024 r., a więc z zachowaniem 60 - dniowego przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. - a zatem nie było podstaw do jej odrzucenia i Sąd winien był rozpoznać skargę merytorycznie, przy czym niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. nastąpiło w wyniku pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie tego, że wniesiona przez Skarżącego skarga dotyczyła naruszenia jego interesu jako właściciela nieruchomości przy ul. [...] obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu ewidencyjnego [...], którą Skarżący nabył w dniu 12 czerwca 2024 r., a więc żadne podejmowane przez niego przed tą datą działania odnośnie do uchwały z 6 grudnia 2007 r. nie mogły spowodować utraty podmiotowego prawa do kwestionowania tej uchwały w związku z nabyciem przymiotu właściciela ww. Nieruchomości, bo to prawo i interes skarżącego do kwestionowania uchwały z dnia 6 grudnia 2007 r. w odniesieniu do przedmiotowej Nieruchomości nie istniały przed dniem 12 czerwca 2024 r.;
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane w związku z posiadaniem interesu opartego o własność jednej nieruchomości, wyklucza po stronie skarżącego możliwość dokonania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa po nabyciu innej nieruchomości objętej tym samym aktem prawa miejscowego, co prowadziłoby do sytuacji, w której sprzecznie z treścią art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP Skarżący pozbawiony byłby zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu i kontroli działalności administracji i ochrony prawa własności nabytej później Nieruchomości przed bezprawnymi działaniami samorządu gminnego, co przy takiej interpretacji wskazanego przepisu prowadziłoby też do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, kiedy Skarżący nie nabywałby prawa podmiotowego do kwestionowania aktów prawa miejscowego wpływających na jego uprawnienia jako właściciela nabytej nieruchomości, które przysługiwałoby ewentualnym innym nabywcom nieruchomości.
W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skoro zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co miało miejsce w dniu 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zatem skarga na ten akt organu gminy powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w składzie siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (ONSA 2003/1/2), następnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Należy wyraźnie podkreślić, że instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie można traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, co przekłada się na gwarancję stabilności obrotu prawnego i jasnych zasad postępowania. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z ustawy o samorządzie gminnym, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie, jak i orzecznictwie.
Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności sprawy, skarżący już kilkukrotnie wzywał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały. Oznacza to, że już drugie i kolejne ze złożonych pism nie mogło zostać uznane za odrębne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uprawniające do złożenia nowej skargi, nawet w okolicznościach nabycia przez skarżącego nowej nieruchomości ale położonej na terenie objętym tym samym planem miejscowym, tj. na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Przy czym identycznie jak w poprzednio wystosowanych wezwaniach, również i w tym przypadku skarżący kwestionuję uchwałę w tej samej części, tj. w zakresie § 13 ust. 3 Planu miejscowego. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby zakres zaskarżenia się zmienił, a w konsekwencji nie sposób uznać – jak żąda tego skarżący – że nowe wezwanie powinno mieć odrębny charakter, nawet przy przyjęciu, że zostało ono oparte na odrębnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Odwołania i zażalenia również mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami, czy zażaleniami, należy uznać za pojedyncze środki zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku tego środka prawnego brak jest podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych. Przyjęcie odmiennej interpretacji, jak już wskazano powyżej, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej i byłoby naruszeniem tak konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i przepisu art. 78 Konstytucji RP. (por. wydane w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. II OZ 69/24, LEX nr 3731864).
Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, bez znaczenia pozostaje także fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 219/19, LEX nr 2654119). Argumentacja przedstawiona w zażaleniu nie podważyła tego stanowiska, a podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego okazały się nieskuteczne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.