II OZ 2014/25

II OZ 2014/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i odmówiono przywrócenia terminu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 86 par. 1, art. 87 par. 2, art. 53 par. 2, art. 232 par. 1 pkt 2, art. 196
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1897/25 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi [...]. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/318/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi; 2) zwrócić Miastu Stołecznemu Warszawa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od zażalenia.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przywrócił skarżącej Spółce termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r., nr XI/318/2007, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki.
Sąd wskazał, że skarżąca Spółka przyczynę uchybienia terminu wiąże z brakiem poinformowania przez organ o sposobie i terminie zaskarżenia do Sądu kwestionowanej uchwały. Natomiast ustawodawca nie określił kryteriów zachowania strony, co do wykazania braku winy w uchybieniu terminowi. Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie strona uzna za istotne. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy.
Wprawdzie co do zasady nieznajomość prawa nie przesądza o braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej, jednakże w judykaturze jako typowy przykład braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia wskazuje się na brak pouczenia o terminie i sposobie dokonania tej czynności procesowej (patrz: postanowienie NSA z 28 marca 2014 r., II OZ 308/14).
Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie została pouczona o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę. W ocenie Sądu, powyższe stanowi uzasadnioną przyczynę niezawinionego uchybienia terminowi do wniesienia skargi.
Sąd zauważył, że prawo do sądu jest zasadą wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie prawo to może podlegać ograniczeniom, jednakże przypisanie stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika winy w dokonaniu czynności procesowej z naruszeniem terminu – przy braku pouczenia o terminie wniesienia środka zaskarżenia – jest zbyt rygorystyczne i nie uzasadnia zamknięcia stronie drogi do obrony jej praw (por. postanowienie NSA z 13 grudnia 2013 r., I OZ 1147/13).
Reasumując Sąd uznał, że brak winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego, został przez skarżącą Spółkę uprawdopodobniony.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Rada m.st. Warszawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odmowę przywrócenia terminu do wniesienia skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 196 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia niniejszego zażalenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1) art. 86 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędne zastosowanie skutkujące przywróceniem terminu do wniesienia skargi, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie;
2) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., zwanej dalej "u.s.g. w starym brzmieniu", oraz art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., zwanej dalej "p.p.s.a. w starym brzmieniu", w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w sprawach skarg na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przed dniem 1 czerwca 2017 r. brak pouczenia podmiotu wnoszącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę, powoduje uzasadnioną przyczynę niezawinionego przez ten podmiot uchybienia terminowi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego;
3) art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480) w zw. z art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, a tym samym pominięcie, że skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą, osobą prawną wykonującą zorganizowaną działalność zarobkową we własnym imieniu i w sposób ciągły i powinna być odpowiednio zorganizowana w celu realizacji zadań, wymagających również wystąpienia na drogę postępowania sądowego, a nieznajomość prawa, a także niezapewnienie sobie pomocy prawnej, nie mogą uwalniać od negatywnych skutków uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej w postaci wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przed 1 czerwca 2017 r.
W odpowiedzi na zażalenie [...] sp. z o.o. w W. wniosła o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie podlega uwzględnieniu.
Kryterium braku winy wynikające z art. 86 § 1 p.p.s.a. jako warunek przywrócenia terminu, wiąże się z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności strony przy prowadzeniu własnych spraw. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć. Oceniając wystąpienie powyższej przesłanki, Sąd obowiązany jest przyjąć obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o własne interesy (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2013 r., I OZ 1199/13). Oznacza to, że strona wnosząca wniosek, celem uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu, powinna wskazać na okoliczności, które nastąpiły nagle i niespodzianie, uniemożliwiając prawidłowe dokonanie czynności procesowej. Ponadto zgodnie z art. 87 § 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że pomimo dołożenia szczególnej oraz należytej staranności przy dokonywaniu czynności, do której strona jest zobowiązana, nie było możliwe przezwyciężenie przeszkody powstałej w dochowaniu terminu nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie NSA z 22 listopada 2013 r., II FZ 989/13). Chodzi więc nie tylko o uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na brak winy, lecz także wykazanie, że powoływana okoliczność stanowiła niemożliwą do przezwyciężenia przyczynę niedochowania terminu.
W zażaleniu trafnie podniesiono, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wykazał aby zostały spełnione przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Argumentacja Sąd I instancji w tym zakresie opiera się wyłącznie na tym, że skarżąca Spółka nie miała wiedzy w zakresie tego do kiedy przysługiwał jej termin do wniesienia skargi, pomimo tego, że zainicjowała w tym zakresie procedurę, składając do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; oraz na tym, że organ w wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie pouczył skarżącej Spółki o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżąca Spółka miała świadomość konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skoro tak to nie może w tym zakresie zasłaniać się niewiedzą i niejako "bezterminowym" wyczekiwaniem na odpowiedź organu, w sytuacji gdy z art. 53 § 2 p.p.s.a. w starym brzmieniu jasno wynikało, że w przypadku zastosowania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nieudzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, skargę do sądu administracyjnego można wnieść między trzydziestym, a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania, natomiast jeżeli odpowiedź zostanie udzielona – termin do wniesienia skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi. Takie stanowisko jest też zbieżne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. W tego rodzaju sprawach należy dostrzec, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w starym brzmieniu nie wynika aby ustawodawca uzależnił skuteczności wniesienia skargi od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przeciwnie, dopuścił wyraźnie możliwość wniesienia skargi również w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi. Nie ma również takich regulacji prawnych, które analogicznie do rozwiązań dotyczących zaskarżania decyzji administracyjnych, obligowałyby organ do informowania w każdym przypadku - z urzędu - o sposobie i terminie wnoszenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Należy pamiętać, iż to na stronie, która spowodować zamierza poddanie w tym trybie konkretnej uchwały kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale również wniesienia skargi w odpowiednim terminie (por. postanowienie NSA z 20 lutego 2013 r., I OZ 121/13).
Dlatego trafnie podniesiono w zażaleniu, że w rozpatrywanej sprawie brak udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, jak też brak informacji ze strony organu o treści art. 53 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić o braku winy skarżącej Spółki w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, a dodatkowym argumentem wzmacniającym taką ocenę jest to, że mamy do czynienia z podmiotem, od którego jest wymagane prowadzenie swoich spraw w sposób zorganizowany, a więc także w sposób określonych w przepisach prawa.
W okolicznościach niniejszej sprawy, ewentualna niewiedza strony co do długości terminu lub błędne przekonanie, że termin do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wezwanie – nie mogły stanowić przesłanki do przywrócenia terminu, bo zasadniczo okoliczność nieznajomości przepisów prawa, czy też brak wiedzy prawniczej nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Zgodnie z powszechnie przyjętą przez orzecznictwo sądowe zasadą, nikt nie może się skutecznie powoływać się na nieznajomość prawa (ignorantia iuris nocet). Tym samym nieznajomość, czy niezrozumienie przepisów prawa procesowego nie możne być uznawana jako usprawiedliwiona przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności, gdyż już ze swej istoty jest ona zawiniona przez stronę (por. postanowienie SN z 25 lutego 1998 r., II UKN 519/97). Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 597/08, wskazał, że powoływanie się na nieznajomość przepisów prawa nie stanowi podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (por. także postanowienia NSA: z 9 marca 2012 r., I OZ 139/12; z 22 stycznia 2016 r., II OZ 1314/15). Słuszne jest stanowisko strony wnoszącej zażalenie, z którego wynika, że w procedurze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego i następnie rozpatrywania wniosków o usunięcie naruszenia prawa organ nie ma obowiązku pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Należy pamiętać, że to na stronie, która zamierza poddać konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków – w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie (por. postanowienia NSA: z 13 marca 2013 r., I OSK 404/13; z 16 kwietnia 2014 r., I OZ 291/14). Podkreślić należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego w takiej sytuacji nie obowiązują zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 K.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem skarżący, czy sąd administracyjny nie mogą przerzucać na organ winy za niepouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi, gdyż to oni powinni podjąć działania celem uzyskania stosownych informacji w tym zakresie. Powoływanie się na brak pouczenia co do możliwości zaskarżenia uchwały i przewidzianym do tego trybie oraz terminie nie stanowi o braku winy oraz dochowaniu należytej staranności przy prowadzeniu sprawy, uprawniającym do przywrócenia terminu (por. postanowienia NSA: z 28 marca 2017 r., II OZ 348/17; z 17 listopada 2015 r., II OZ 1113/15). Ponadto nie można uznać, że także w przypadku doręczenia uchwały rady gminy odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – uchwała ta powinna zawierać właściwe pouczenie o trybie i terminie zaskarżenia właściwej uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do sądu administracyjnego. W tym przypadku przepis art. 9 K.p.a. nie ma zastosowania (por. postanowienie NSA z 17 lutego 2005 r. OZ 1484/04).
Z powyższego wywodu wynika nadto, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż z perspektywy zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej Spółki.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, że skarżąca Spółka w swoim wniosku wykazała zaistnienie przesłanek z art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 2 p.p.s.a., dlatego zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji; brak zaś wykazania przesłanek z art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 2 p.p.s.a. uprawnia do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 postanowienia uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
W pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie wpisu od zażalenia
Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).
Natomiast odnosząc się do wniosku Rady m.st. Warszawy o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego, jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (por. postanowienie NSA z 17 października 2025 r., III OZ 516/25).